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国家行政学院学报 2010 2 本期聚焦 中央政令不畅的原因与对策 基于对地方公务员的调查数据分析 薛刚凌 (中国政法大学, 北京 100088) [摘 要 ] 在当下中国, 中央政令在地方受阻变得让人担忧。为 切实摸清 中央政令不 畅的原因, 课 题组对地方公务员进行了 抽样调查。结果显示, 影响中央政令畅通的主要有利益、科学和制度三方面的 因素。本文围绕调查数据 对以上因素进行多方位的分析, 并提出解决这些问题的基本思路。 [关键词 ] 中央政令不畅; 原因; 对策 [中图分类号 ] D630 1 [文献标识码 ] A [文章编号 ] 1008- 9314 ( 2010) 02- 0019- 08 在转型中的 中国, 中央 与地方 的关系 建构格 外引 一、调查问卷及相关说明 人注目。其改革目 标, 一要充 分调动 地方 的创造 精神 和主动性, 以促进 经济和 社会的 全面发 展, 二要 树立 中央权威, 确保政令畅通, 从而保证国 家的整体利益。 具体调查 问题是, 您认为 (地 方 ) 对中央 政令有 但实践 中, 政 令不 畅 的情 况较 为 严重, 如 违 规建 设、 令不行、有 禁不 止的原 因主 要有 (限 选三 项 ) : 矿难频发、教育乱收 费等违 法及违 背中央 政策的 事情 地方保护; 经常发生。有官员称中国最 大的问题 就是政令不 通 , [ 4] 中央政令忽视地方利益; 更有人把政令不 通定位 为 中国 政治的 头号 杀手 为切实 摸清中 央政令 不畅的 原因, 制现状调查和改革研 究 [ 2] 中 央 权威 不足; [ 1] [ 3 ] 法制 不完 善; [ 5] 政出多门, 地方政 。 中 国行政 管理体 时说: 课题组 有针对 性地设 计了相 以敢讲真话著称的 前教育 部副部 长张保 庆在接 受采 访 中国目前最大的问题是政令不通, 中南海制定的东 西 有时都出不了中南 海。 摘 自 2005 年 11 月 14 日 中 国青 年 报 。 参见 十 七大, 中 国 有多 少事 情可 期待? , h ttp: / / 关问题, 并 于 2007年 8月和 9月期 间对 14个省 级单 位 的四级政 府 ( 个别为三 级或两 级政 府 ) 的公 务员 www. ch inaorg. cn / forum / view th read. 问于 2009 年 4月 10日。 进行了问卷调查, 收回有效问 卷 2505份。 php? t id = 750, 最后 访 这 14个省级单位包括上海市、重 庆市、广东省、福 建 省、辽宁省、 江苏 省、湖 南省、 安徽 省、湖 北 省、青 海 省、 甘肃省、吉林省、山西省、天津市。 [ 基金项目 ] 本文是国家社科重大课题 ( 项目批准号: 06& ZD 021和 07& ZD 029) 的部分研究成果. [ 收稿日期 ] 2010- 01 - 12 [ 作者简介 ] 薛刚凌 ( 1963 - ), 女, 湖南辰溪人, 中国政法大学法学院院长, 法学博士, 教授、博士生导师. 19 国家行政学院学报 2010 2 本期聚焦 府无所适从; 足; [ 6] 政 令 本身 的科 学 性和 可操 作 性不 [ 7] 缺乏执行政令的 人、财、物手段; 令的科学性, 包 括第五、第 六和 第七选 项; 第 三类与 [ 8] 其他 法制建设关联 , 如 第二和 第三选 项; 第四 类为 开放性 ( 请填写在空格上 )。 的选项。比较遗 憾的是, 由 于当 时的疏 忽, 没 有把地 调查问题两点说 明: 方执行者的素 质、能力列 入选项, 所 以没 有采 集到相 一是关于中央政 令的界定。中央政令, 广义上说, 应的数据信息 。 包含了法律、行政 法规、部 委规 章、政策 和命令 三部 二、中央政令不畅的原因分析 分。狭义的政 令主 要 指中 央和 国 务院 的政 策 和命 令。 我国在法律上并 没有对 中央政令 给出明 确界 定, 可以 说, 中央政令是一 个约定 俗成的 概念。本 调查也 是在 (一 ) 总体分析 广义上使用中央政令 的概念。 将采集信 息按公务员选 择影响 政令畅 通的 程度排 二是关于问题 选项。主 要有 四类: 第 一类是 与地 序列表 (表 1)。 方利益相关, 如第 一和第 四选项; 第 二类 涉及中 央政 表 1 对于中央政令不畅原因的总体分析 选 项 选择计数 百分比 (% ) [ 1] 地方保护 1786 71 3 [ 2] 法制不完善 1570 62 7 [ 3] 政令本身的科学性和可操作性不足 1080 43 1 [ 4] 政出多门, 地方政府无所适从 887 35 4 [ 5] 缺乏执行政令的人、财、物手段 869 34 7 [ 6] 中央政令忽视地方利益 459 18 3 [ 7] 中央权威不足 315 12 6 [ 8] 其他 42 1 7 其他选项的填写 情况: 执 法力度不严; 执行监督 不力; 中 央对地 方考核体 系目 标导向 不合 理; 既得 利益者 ( 包括执行者 ) 的抵触; 涉及的人员太多, 太庞大; 政令影响了地方当权者的 既得利益; 没有严格的 操作性强的 惩处机制; 地方利益受损等等 。 被调查者认为 影响中 央政令 不畅的 前三位因 素是 法律和政策制定中的平 等参与权没有相关的机制保障, 地方保护、法制不完 善和政 令本身 的科学 性和可 操作 许多政策上的 区别待遇 忽略了 地方的 平等发 展权。第 性不足。首先, 地方 保护, 简 单地说 就是 地方为 了自 四, 违法和不正当 的地方 利益得 不到 有效遏 制。由于 己的利益而 违反 法律 规定 以及 违 反中 央的 政 策命 令。 地方违法的责 任机制和 事后监 督制裁 的薄弱, 只有少 对于政策行为与利益 的关系, 陈庆云 教授提 出 贯穿 部分违法受追 究, 这 在一定 程度上 助长了 地方 对不正 政策全过 程的 主线 我认 为是 利益 与利 益的 矛盾 , 这 当利益的追求 。中央 政令不 畅的首 要原因 表面 上是地 [ 1] 是非常深刻 的。 地方 利益 并不 可怕, 地方 的创 新和 方保护, 即地方政 府为追 求地方 利益 而曲解、 变相执 发展在很大程度 上缘自 于对地方 利益的 追求。只 不过 行中央政策, 但更深 层次的 原因是 地方利 益在 国家的 实践中, 地方利益 在凸显 的过程 中出现 了问 题, 主要 治理中还没有 得到充分的 认识和 相关的 地方利 益机制 表现在以下几个方面 : 第一, 不能理性 看待地方利益。 不健全。 [ 2] 受传统体制的影 响, 要求 地方无 条件服 从中 央, 对地 其次, 法制不健 全。法制 不健 全和地 方保 护在一 方利益 不重 视。第 二, 不 能在 法 律上 明确 地 方利 益。 定程度上重合 , 只 不过地 方保护 是从 目的上 解读, 而 究竟哪些 地方 利益 是正 当 的, 法 律上 并不 十 分清 楚。 法制不健全是 从手段或 制度上 理解。由于 缺乏 相应的 法律上模糊带来 的后果 是利益边 界不清, 容易引 发互 法律手段, 使得地 方保护、尤 其是 不正当 的地 方利益 相争夺。第三, 地方 利益得 不到 平等有 效保 护。如在 得以横行。调查问题 中的所 有选项 都与法 律制 度建设 20 国家行政学院学报 2010 2 本期聚焦 有关。如何保障中 央政令 的内容 科学、公 正和可 操作 多门, 地 方政 府无 所 适从 和缺 乏 执行 政令 的 人、财、 性, 保证相关的配 套执行 手段, 如何 确保 行政管 理体 物手段, 这都可归 于政令 不科学 的范畴 。第六 位因素 制的理性和高效, 都需要法律 制度的支撑。 是中央政令忽略地方的 利益, 可 归入地方保护的范围。 第三, 政令自身 的科学 性和 可操作 性不 强。政令 第七位影响因 素是中央 权威不 足, 原因可 能是 随着市 的不科学可以表 现在很 多方面, 如目标 设定 过高, 超 场经济的发展 , 地 方利益 凸现, 中央 控制 的欠 缺和控 出了地方的实际 承受能 力; 有关 政策仅 设定 目标, 而 制手段的弱化 , 中央的 控制能力下降。 没有考虑配套的 实施手 段; 政策 之间相 互矛 盾, 政出 (二 ) 比较分析 [ 3] 多门等。 比 如说, 为 推动 农村 的发 展, 中 央有 关部 1 不同地区公 务员对中央政令不畅的认知分析 门出台了汽车在 农村促 销的政策。 但在一 些欠发 达的 由于地理 环境、发展程 度的 差异, 我 们的 抽样分 农村, 路还没有建 好, 汽车 促销 毫无意 义。政策 的可 别在东部沿海 、中部、西部和东 北地区四个区域进行。 操作性不强, 也反映了其科学 性不足。 统计结果见下 表 (表 2)。 影响中央政令畅 通的第 四位和 第五位 因素是 政出 表 2 不同地区公务员对中央政令不畅的认知 选 项 [ 1] 地方保护 [ 2] 中央权威不足 [ 3] 法制不完善 [ 4] 中央政令忽视地方利益 [ 5] 政出多门, 地方政府无所适从 [ 6] 政令本身的科学性和可操作性不足 [ 7] 缺乏执行政令的人、财、物手段 [ 8] 其他 总计 统 计 东部沿海 中部地区 西部地区 东北地区 选择计数 593 460 431 302 百分比 ( % ) 74 9% 70 3% 69 9% 68 3% 选择计数 113 70 76 56 百分比 ( % ) 14 3% 10 7% 12 3% 12 7% 选择计数 500 394 376 300 百分比 ( % ) 63 1% 60 2% 60 9% 67 9% 选择计数 145 107 124 83 百分比 ( % ) 18 3% 16 4% 20 1% 18 8% 选择计数 259 279 212 137 百分比 ( % ) 32 7% 42 7% 34 4% 31 0% 选择计数 365 266 258 191 百分比 ( % ) 46 1% 40 7% 41 8% 43 2% 选择计数 244 238 240 147 百分比 ( % ) 30 8% 36 4% 38 9% 33 3% 选择计数 11 9 5 17 百分比 ( % ) 1 4% 1 4% 0 8% 3 8% 参选人数 792 654 617 442 可以看出, 不同 地区对 影响中 央政令 畅通的 认知 力和中央博弈 。而在 政令本 身的科 学性和 可操 作性不 大体一致, 但又各 有特 色。在四 个区域 中, 东部 地区 足的选项上, 东部沿海 地区的公务员也是选择率最高。 认为地方保护是 影响中 央政令畅 通最主 要的 原因, 近 这表明, 东部沿海 的发展 程度较 高, 对政 策的 科学性 四分之三的公务 员持此 态度, 高 于其他 地区。其 原因 要求较高。还有一种 可能就 是东部 沿海地 区对 不科学 可能与东部地方改革开放力度 较大, 市 场经济较发达, 的政令往往采 取各种手段规避。 利益意识 较强 有关。 在认 为中 央 权威 不足 的 选项 中, 在四个区 域中, 中 部地区 对地 方保护 和缺 乏执行 东部沿海地区也 是排在 第一位。这 在一定 程度上 可理 政令的人、财、物手 段的 两个选 项比 较敏感, 居第二 解为东部沿海地 区由于 经济实力 较强, 具 备相当 的能 位。中部地区相 对不发 达, 地方 保护 的意识 较强, 再 21 国家行政学院学报 2010 2 本期聚焦 就是比较贫困, 执行政令的人、财、物手段相对 贫乏。 会影响西部利 益。由于西 部经济 不发达 , 又面 临着其 另外, 中 部地 区 对第 二、三、四 和 六选 项 反映 最 弱。 他区域的激烈竞争, 因此, 人才流失, 财政资源 困乏, 即相对较少比例 的被调 查者认为 中央权 威不 足、法制 许多地方政府 处于财政 赤字状 态, 因此执 行中 央政令 不健全、中央政令忽 略地方 利益和 政令本 身的科 学性 打折扣也就不 难理解。 与可操作性不足。这 说明中 部地区 服从中 央的意 识较 东北部地 区的调查 数据表 明, 在四 个区 域中, 地 强, 利益意识不是 很突 出。而对 政出多 门, 中央 政令 方保护反映相 对较弱, 而 法制不 完善反 映最 强。这说 无所适从的反映最强烈, 可能的原因是 机构设置过多, 明在东北部地 区不执行中 央政令 的原因 主要不 是基于 过于分散, 导致政出多门的情 况严重。 地方利益的考 虑, 而是由 于缺乏 法律制 度的 监控, 违 西部地区反映最 强烈的 选项是 中央政 令忽略 地方 法或追求不当 利益而不用承担相应的法律后果。 利益和执行政 令缺乏 相应 的人、财、物 的手 段。这与 2 不同层级公 务员对中央政令不畅的认知分析 西部地区的相对 不发达 和贫困有 关。由于 特殊的 地理 由于在中 央政令的执 行上, 各级 地方 人民 政府面 交通环境和历史 渊源, 西 部发展 较为缓 慢。区域 之间 临的问题不同 , 因 而也需 要比较 分析, 统 计数 据见下 的发展所处程度 不同, 中 央政令 有时整 齐划 一, 可能 表 (表 3)。 表 3 不同层级公务员对中央政令不畅的认知 选 项 [ 1] 地方保护 [ 2] 中央权威不足 [ 3] 法制不完善 [ 4] 中央政令忽视地方利益 [ 5] 政出多门, 地方政府无所适从 [ 6] 政令本身的科学性和可操作性不足 [ 7] 缺乏执行政令的人、财、物手段 [ 8] 其他 总计 统 计 省级政府 地市政府 县级政府 街道乡镇 选择计数 493 577 587 129 百分比 ( % ) 69 6% 72 9% 72 5% 65 8% 选择计数 98 95 104 18 百分比 ( % ) 13 8% 12 0% 12 8% 9 2% 选择计数 442 481 530 117 百分比 ( % ) 62 4% 60 8% 65 4% 59 7% 选择计数 119 147 157 36 百分比 ( % ) 16 8% 18 6% 19 4% 18 4% 选择计数 250 271 287 79 百分比 ( % ) 35 3% 34 3% 35 4% 40 3% 选择计数 358 364 279 79 百分比 ( % ) 50 6% 46 0% 34 4% 40 3% 选择计数 220 252 309 88 百分比 ( % ) 31 1% 31 9% 38 1% 44 9% 选择计数 11 15 15 1 百分比 ( % ) 1 6% 1 9% 1 9% 0 5% 参选人数 708 791 810 196 百分比 ( % ) 100 0% 100 0% 100 0% 100 0% 可以看出, 不同 层级的 地方政 府在影 响中央 政令 级政府部门作 为政令执 行的第 一站, 对地 方的 需求比 执行方面有许多 共性, 但 在选项 上又各 有侧 重。省级 较清楚, 又控制着 执行政 令所需 的资 源, 因而 对政策 政府最突出的选项 是政令 本身的 科学性 和可操作 性不 的科学性和可 操作性比 较敏感。省 级政府 官员 选项最 强, 远远高出其他 各级政 府的选 择。这可 能是因 为省 少的是地方保 护、中央政 令忽略 地方 利益, 缺 乏执行 22 国家行政学院学报 2010 2 本期聚焦 政令的人、财、物手 段等。这 说明省 一级 政府在 资源 策会征求省级 政府和较 大的市 政府的意 见, 但 很少延 支配方面有比较 优势, 对政 策的利 益纬度 不如其 他各 伸到县级政府 。第二, 在立 法和 政令设 计上, 县政府 级政府重视。 往往是承担责 任的最基 层组织 体, 而许多 县的 财政又 地市政府较其他 各级政 府更 倾向于 地方 保护。可 比较困难, 因而感到政 令执行难度大。 能的原因 有三: 一 是 地市 政府 往 往要 直接 面 对百 姓, 街道乡镇 反映最强烈的 是政出 多门和 执行 手段缺 对地方利益的感 受最深。二 是地市 政府之 间的竞 争更 失。上有 多根 线, 下 面 一根 针。街 道乡 镇 的婆 婆 多, 激烈, 对地方利益 的保护 更有需 求。三是 受中央 的控 承担了大量的 委托事 项, 而这 一级 的人、财、 物资源 制较远, 使得地方 保护容 易操作, 从 而为 地方保 护开 又十分有限, 所以执行 政令有很大困难。 了方便之门。 3 不同学历公 务员对中央政令不畅的认知分析 在县级政府的选 项里, 最 为突出 的是 官员认 为中 公务员受 教育的程度直 接影响 到对中 央政 令的执 央政令忽 略地 方利 益。造 成这 一 结果 的可 能 原因 是: 行态度, 按公务员受教 育程度统计列表如下 ( 表 4)。 第一, 县级政府参 与中央 决策的 机会较 少, 大多 数决 表 4 不同学历公务员对中央政令不畅的认知 选 项 [ 1] 地方保护 [ 2] 中央权威不足 [ 3] 法制不完善 [ 4] 中央政令忽视地方利益 [ 5] 政出多门, 地方政府无所适从 [ 6] 政令本身的科学性和可操作性不足 [ 7] 缺乏执行政令的人、财、物手段 [ 8] 其他 统 计 高中及以下 大专 本科 硕士 博士 选择计数 64 460 1064 167 16 百分比 ( % ) 79 0% 72 7% 71 1% 65 5% 76 2% 选择计数 17 84 177 305 百分比 ( % ) 21 0% 13 3% 11 8% 11 8% 23 8% 选择计数 58 406 941 149 7 百分比 ( % ) 71 6% 64 1% 62 9% 58 4% 33 3% 选择计数 17 121 261 55 2 百分比 ( % ) 21 0% 19 1% 17 4% 21 6% 9 5% 选择计数 19 221 549 85 8 百分比 ( % ) 23 5% 34 9% 36 7% 33 3% 38 1% 选择计数 14 230 662 154 12 百分比 ( % ) 17 3% 36 3% 44 2% 60 4% 57 1% 选择计数 34 219 533 78 4 百分比 ( % ) 42 0% 34 6% 35 6% 30 6% 1 9 0% 参选人数 0 8 29 41 百分比 ( % ) 0 0% 1 3% 1 9% 1 6% 4 8% 参选人数 81 633 1497 255 21 百分比 ( % ) 100 0% 100 0% 100 0% 100 0% 100 0% 总计 调查显示, 不同 学历的 公务员 在中央 政令执 行不 着政令走是因 为缺乏法 律制约, 而 学历高 的公 务员规 畅的认识上分歧 很大。除都 将地方 保护列 为第一 影响 避政令是因为 其认为政 令不科 学, 但确实 反映 了教育 因素外, 在其他方 面的认 识很不 统一。如 学历低 的公 背景对其执行 政令的不 同态度。高 学历者 对政 令的科 务员倾向于认为法 制不完 善是影 响政令 的重要原 因之 学性要求更高 。 一, 而学历高的公务 员则认 为政令 不科学 更影响 政令 (三 ) 调查结论 的执行。虽然我们 不能就 此认为, 学 历低 的公务 员绕 上述影响 中央政令畅 通的因 素并 不孤立、 而是相 23 国家行政学院学报 2010 2 本期聚焦 互关联的。综合分 析, 可把影 响中央 政令 畅通的 因素 强, 参与决策的人 员大多 是做行 政出 身, 没有 深厚的 归纳为三个方面, 即利益因素 、科学因 素和制度因素。 专业知识。四是 决策信 息不 真实, 导 致决策 偏差。五 1. 利益因素。调查结果显示, 每个省份或直辖市 是决策程序不 完善, 决策 方法落 后, 停留 在定 性而没 都把地方 保护 作为 影响 政 令畅 通的 首 要因 素, 而 且, 有进入到定量 阶段。六是 决策资 源不 够, 导致 调查研 经济越发达的地 方对利 益保护就 越强调。 地方利 益自 究不到位。七是 社会发 展太 快, 许多 认识跟 不上。八 古有之, 因而在国 家的治 理中, 中央 和地 方的利 益配 是决策机制不 健全, 导致 决策分 散化, 但 决策 权力又 置和权力架 构一 直是 国家 制度 中 最重 要的 一 项内 容。 过于集中, 容易造成主 观专断。 但在我国传统儒家文 化中, 强调 和 3. 制度因素。在地方对中央的服从方面, 我国传 重义轻利 , 地方利益从属 于国家 利益, 地方 利益受 统依赖的是行 政手段。在 计划经 济条 件下, 由 于中央 到很大压抑。改革 开放后, 地 方利益 逐渐 从国家 利益 控制着地方大 部分人、 财、物和 制度 资源, 因 而也保 中剥离 出来, 管 理中 的 理性 证了中央对地 方的控制。但 在市场 经济取 向改 革的今 所 取代。在 相 对自 由宽 松 的 环境 天, 随着地方利益 的凸现, 传 统的 控制模 式开 始显示 人 、 经济人 道德人 绝对效忠 服从 也逐渐为 里, 追求利益的最大化也就有 了正当性的基础。 其局限性, 因而采 用法律 手段, 构 建法律 制度 来理顺 实践中, 以下情 形出现 时, 地方 利益 很容易 成为 中央和地方的 关系就变 得十 分重要。 具体地 说, 要确 中央政令执行 的阻力: 第一, 中 央政令 一刀 切, 不符 保中央政令的 有效执行, 涉及中 央政 令的制 定、实施 合或满足不了地 方发展 的利益需 求。例如 在土地 供给 和监督三个环 节的法律制度建设。 方面, 2006年曾查出中部某 城市用 地违规。严 把土地 首先是中 央政令的制 定环节。 严格的 法治 主义要 关是必要的, 但中 部地区 人口高 度密集, 发展才 刚起 求凡是涉及政 府权力或影 响到个 人自由 的都必 须要有 步, 任何发展都需要土地支持 。如不从 这一实际出发, 法律规范。而现 阶段, 当 法律缺 位时, 政 策也 常常直 实行一刀 切的 土地 供应 政 策, 要 么会 抑制 中 部发 展, 接规定政府的 权力和相 对人的 权利义 务, 在一 定程度 要么在下面出现违规 用地 [ 4] 。第二, 中 央政令 出现利 上代位了法律 的功能。和 改革开 放初 期比较, 我国法 益倾斜时, 其利益没 有得到 重视的 地方容 易扭曲 中央 律制定的规范 化有了明 显提 高, 但在 调查研 究、经济 政令。第三, 中央政 令的执 行会 克减地 方利 益, 但不 分析、地方参与和立法论证等方 面仍有待加强。同样, 执行并不会带来严重 后果, 地 方会去规避中央政令。 行政法规和部 门规章的 制定也 存在同 样问题。 至于中 2. 科学因素。调查问卷虽然对科学性的选项回应 央政策 和 命令 的制 定, 到 目前 为 止, 没有 全 面规 范。 比较分散, 但总括 起来对 科学性 的反应 强烈。非 常有 实践中的做法 是只要相 关部门 认为需 要, 就可 以制定 意思的是, 发达地 区、级别较 高的政 府以 及公务 员学 政策和 命 令。和法 律 制定 相比, 政策 制定 的 周期 短、 历较高的被调查对象, 对中央政令的科 学性反应突出, 地方参与程度 低、科学 论证 更为欠 缺。另外, 政策和 可能是这些公务 员的理 性程度较 高, 对中 央政令 的科 命令制定大多 在封闭的 环境下 进行, 各个 部门 之间并 学性要求较高。中央 政令不 科学会 导致地 方对中 央政 没有必要的沟 通协调程 序, 容易 导致 政出多 门。政令 令无法执行或没有能 力及手段执行, 影响政令畅通。 制定环节的法 律制度是否 完备直 接决定 了中央 政令的 在现代公共行 政中, 科 学性 已变得 十分 重要。一 科学性、公平性和可操 作性。 方面是因为现代 社会分 工细化, 整 个社会 系统日 益复 其次是中 央政令的执行环节。相对于政令的制定, 杂, 另一方面是现 代人受 教育程 度远远 高于 以往, 对 执行环节更不 容易引起 人们的 重视。因为 按照 历史传 管理的理性化要 求更高。 当然, 高科 技信 息技术 的发 统, 地方应当无条件执行中央的 政令。事 实并非如此。 展、世界竞争的加 剧, 都对管 理的科 学性 提出了 新的 课题组的另一 个调查问题 显示下 级政府 中只有 少部分 挑战。在我国, 中央 政令不 科学 的原因 很多: 一 是对 科学性重视不够, 与传统 管理中 强调伦 理过 多, 忽略 公共选择理论认 为人都 具有 经济人 的特点, 即个 人 科学因素有关。二 是对决 策的规 律性认 识不 够, 把握 都是有理性的利己主义 者, 认为人们 总是尽可 能地利 用自 己 不准。三是决策人 员从整 体上说, 专 业技 术性不 是很 的资源获取自身利益或效用的最大化。 24 国家行政学院学报 2010 2 本期聚焦 会无条件地执行 上级政 令。该调 查问题 是: 当地 政府 有独立的法律 地位, 自然 也就没 有独 立的责 任。对中 对 上级 政 府 (部 门 ) 的命 令、任 务 不满 时 通 常怎 么 央政令的执行 , 很大 程度上 依赖官 员的道 德素 养和人 办? 回答无条件执行 的为 20 2% , 依法 向上级 反映问 事选拔机制。中央对 地方的 监控仍 然主要 依靠 传统地 题和困难的为 53 4% , 自行变通处 理的为 12 1% , 能 对官员个 人 的 控制 而 不 是对 地 方 政 府及 部 门 行 为的 拖就拖, 不能拖, 就执行的 为 14 2% , 干 脆不执 行的 控制。 为 0 1% 。 (参选人数总计 2523人 ) 三、解决中央政令不畅的对策研究 中央政令的执行 涉及许 多法 律问题, 一是执 行主 体。是地方执行还 是中央 的垂直 机构执 行? 当然 还存 在一种折中模式, 即中央 和地方 合作执 行。执行 主体 如前所述 , 导 致中央 政令不 畅的 原因很 复杂, 有 不可避免的和行 政管理 体制相 关联, 非 常复 杂。就拿 社会转型 利益 分化 的 影响, 也有 旧的 秩 序链 条打 破、 法律的执 行部 门来 说, 始 终存 在 分散 与集 中 的困 惑。 新的制度跟进 不够的原 因等, 因而 需要新 的思 维来解 笔者曾在一次市级政 府 ( 省内较大 的市 ) 部门 的调研 决这一难题。具体要从 以下几方面努力: 座谈 会 上 问 参与 座 谈 的 工商、 质 检、安 检 ( 安全 生 (一 ) 正确认识和对待地方利益 产 ) 部门领导, 要有效解 决地方保护 的问题, 需要在 以下 方面调 如果把 三个 部门合 起来 执法是 否效 率更 高、效 果 更 好? 他 们 纷 纷 表示 肯 定 效 率 更 高、 整思路: 一是要在 思想观 念上转 变, 要正 确看 待地方 效果更好, 但目前 存在法 律障碍, 因 为这 些领域 的执 利益, 重视利益机 制。地方利 益的 存在是 一个 客观事 法主体法律已经 明确设 定, 除非 修改法 律。二是 执行 实。二是在法律制 度上要 确认地 方利 益。基本 要求是 手段。中央政令的执行需要配套的人、财、物的 手段, 在法律上明确 地方的利 益所 在, 明确 地方的 事权、物 也需要法律手段 的支持 和保障。而 由于政 令制定 过程 权、财权和管理上 的改革 创新权 等, 并需 有相 应的资 中往往对相应的 人、财、物的 手段缺 乏配 套设计 和论 源和权力手段 保障。更进一 步的要 求是确 认地 方为相 证, 以至于中央政令 在地方 的执行 过程中 受到很 大影 对独立的权利 义务和责 任主 体, 赋予 其法律 地位, 建 响。到目前为止, 我国 立法和 政策制 定缺 乏配套 的成 立相应的法律 机制保护 其利益, 并 让其为 违法 损害国 本分析制度, 基本 上停留 在定性 层面, 而 没有进 入到 家利益或其他 地方利益 的行为 承担不 利后果。 三是中 定量程度, 也就是 说, 一个法 律或一 项政 策的执 行需 央政令的制定 , 无 论是实 体方面 还是 程序上, 都要尽 要多少人、财、物的 投入并 没有 详细论 证, 一旦 进入 可能地考虑地 方利益。在 实体上, 中央立 法或 政策制 实施阶段, 由于没 有配套 的手段 而不得 不打 折扣。三 定应该有相应 的地方利 益影 响分析。 在程序 上, 应当 是执行监督环节。即 对中央 政令的 执行情 况进行 随时 建立地 方 代表 制度, 允许 地方 参 与, 听取 地 方意 见, 跟踪了解, 及时发 现问 题和困 难、协调 沟通、排 除障 以确保地方利 益。四 是建立 健全地 方保护 的责 任追究 碍, 做到无缝隙管理。目前实践中的执 行监督最薄弱, 机制, 切实对那些无 视国家 利益或 其他地 方利 益的违 既没有相应的机 关负责 执行监督, 也没有 相应的 程序 法不当行为进 行制裁。 和手段。而地方在执 行政令 过程中 的困难 也没有 有效 (二 ) 提高决策的科学性和可操作性 的反映渠道和解 决路径, 其 结果导 致了决 策和执 行的 政府决策是一 个复 杂的 系统, 涉 及决策 人员、决 严重分离。 策权的配置、决策方法、决策程序和决策 跟踪评估等。 第三阶段是不执 行政令 的责 任追究 环节。法 律和 因此, 要 提高 决策 的 质量, 也 需 要从 各个 因 素考 虑。 政策、命令的执行 应该基 于两个 最基本 的因 素, 即利 首先, 要全面提 升决策 人员 的素质。 在英国, 为提升 益导向和责任追 究, 或者 说是激 励和制 裁机 制。在实 政府决策人员 的能力, 在 1996年创 立了高级公务员制 践中, 利益机制和 责任机 制都没 有很好 建立。由 于传 度。高级 公务 员的 核 心能 力标 准 确定 为: 领 导艺 术; 统在观念上不承 认地方 的相对独 立利益, 在法律 上缺 战略思想与计 划; 注重 结果; 人 员管理; 交流与沟通; 乏对地方的利益 界定和 保护, 所以 一旦地 方违法 或谋 财务与其它资 源管理; 个 人效率; 知识创 造力 和决断 取不正当利益, 也 无法追 究其法 律责任, 因为地 方没 力; 专门知识 和专 门能 力。 我国 传统 上决 策和 执行 [ 5] 25 国家行政学院学报 2010 2 本期聚焦 没有严格分离, 事实 上许多 层级较 低的公 务员也 在参 于中央和地方 的关系涉及 中央与 地方积 极性的 发挥和 与决策, 这就难以 保证 决策的 高水 准。因此, 需 要建 国家的稳定, 因 此, 法治化 的过 程必须 是慎 重地、分 立相关的制度来 保证决 策人员 的素 质。其次, 政 府决 步骤地、稳妥地进行。 策权的配 置要 合理。 决策 权通 常 包括 决策 的 启动 权、 (四 ) 完善其他相关制度 调查研究和方案 拟定权、 听取意 见和咨 询论 证权、决 在调查中 , 有被 调查 者认为, 中央政 令不 畅通的 策方案选择权、决策公布权等 。按照科 学决策的要求, 原因除了问题所列选项 外, 还有 既得利 益者 ( 包括执 决策权需要在不 同组织 或人员中 分配, 如 决策的 启动 行者 ) 的抵 触、中 央 对 地方 考 核 体 系 目 标 导 向 不合 即可以来自于行 政首长, 也可以 来自于 民间; 调 查研 理、执行监督不 力等。其 中, 既得 利益的 抵触 难以避 究和方案拟定可以 委托研 究机构 或政府 决策辅助 机构 免, 因为 任何 政令 都 会涉 及到 相 对人 的利 益。当 然, 完成; 听取 意 见需 要 广泛 面对 社 会, 如采 取 公听 会, 在中央政令的 制定过程 中, 要让利 益相关 者尽 可能参 网上征集意见, 咨询 论证则 由专门 的咨询 机构或 专家 与。如果利益确 实受特 别损 害, 应建 立补偿 机制。关 承担; 决策方案选 择权由 决策机 关行使; 决策公 布权 于中央对地方 的考核体 系目标 导向不 合理, 执 行监督 由行政首长享有。 当然, 以上 环节划 分是 针对常 态下 不力等需要改 革完善, 并在 中央和 地方的 关系 制度中 而言的, 如果在紧 急状态 下决策, 则 需要 为了效 率而 解决。需要指出, 虽然 调查没 有直 接涉及 中央 政令执 牺牲掉一些环 节。再次, 决 策的 方法要 科学。在 决策 行者本身的素 质和能力 等方面, 但 这是一 个不 容忽视 中, 要运用系统论、 经济分 析、社会 调查 以及博 弈论 的问题。提升政令 执行者 的素质 和能 力, 是确 保中央 等方法来确保其 科学性。 第四, 决策 程序 要民主 和理 政令畅通的重 要环节。 性。为保证决策民 主, 需要 信息 公开, 并 设置公 听等 上述分析 可见, 保 障中央 政令 畅通是 一项 重要而 参与程序。程序理 性是指 要强调 决策的 调查、咨 询环 复杂的工程, 但更为 重要的 是要找 准导致 中央 政令不 节, 以准确把握情况 , 科学 论证, 集思 广益, 以 做出 畅的症结所在 。从地 方公务 员抽样 调查得 出的 三大影 高质量的决策。最 后, 要建 立决 策跟踪 评估 制度。决 响因素, 即利益因 素、科学因 素和 制度因 素揭 示了中 策跟踪评估制度可 以通过 对决策 执行的 跟踪及时 发现 央政令不畅的 深层原因, 但 愿其能 为实际 问题 的解决 问题, 回馈决策部 门, 以纠 正决 策中的 偏差, 保 证决 提供新的有效 思路。 策的科学。 [ 参 考 文 献 ( 三 ) 推进中央和地方间关系的法治化 [ 1] 陈 庆 云 把中央和地方间 的关系 纳入法 治轨道 是确保 中央 政令畅通的明智选 择 [ 6] 2000, 。其理由 是: 第一, 建 立合理 地方利益冲突、地方保护主义与政策选择分析 [ J] 家行政学院学报, 以使中央政令更 能反映 地方需求, 促使地 方自觉 执行 [ 3] 薛刚凌 中央政令。第二, 中央 和地方 关系的 法治 化意味 着要 2006, 94 明确中央和地方 的权利 义务关系, 从而建 立可预 期的 [ 4] 任 玉 岭 常态化的中央和 地方间 的秩序, 能 够有效 避免利 益边 ( 4): 12 2007, ( 6): [ 6] 谭雄伟 机制可以有效制 约地方 政府的行 为, 并可 以及时 纠正 ( 1): 51 北 京: 北 京 大 学出 版 社, 政 府 执 行 力 不 能 被 削 弱 [ J] 为什么 同 舟 共 济, 西方国家行 政机构 与人事制 度改革 [M ] 京: 社会科学文献出版社, 2005, 72 中央政令的阻力。 第三, 建立 中央对 地方 的法律 监控 中央政令 国 62- 63 行 政体 制 改 革 研究 [ M ] [ 5] 李和中, 陈广胜 界不清所带来的 大量投 机行为和 短期行 为, 减少 执行 北京 行 政 学院 院 报, ( 1) : 12 [ 2] 保建云 的中央和地方的 关系制 度, 通过 沟通和 协商 互动, 可 关 于 利益 政 策学 的 思考 [ J] ] 2007, 北 73 有时出不了中南海 党史纵横, 2006, 违法行为; 建立地 方执行 中央政 令的责 任机 制, 包括 行政首长的责任 和地方 财政等方 面的责 任, 使其 为规 责任编辑 避中央政令付出 代价, 从 而确保 中央政 令的 执行。由 26 吴敏燕