条块关系从合作共治到协作互嵌：基层政府负担的生成及破解.pdf

２０公共管理与政策评论２０２２．１条块关系从合作共治到协作互嵌：基层政府负担的生成及破解周振超【摘黄洪凯＊＊要】妥善协调处理条块关系是推进基层治理体系和治理能力现代化需要解决的基础性问题。理顺条块关系、化解条块矛盾的有效途径既非对 “条 ” “块 ” 二者关系的简单割裂，也非 “条 ” “块 ” 的机械融合。简单割裂将致使治理资源分散，机械融合则易导致条块间职责不清。为构建简约高效的基层管理体制，需要探求一条如何将 “条条 ” 的专业和技术优势与 “块块 ” 的统筹和属地优势有机结合起来的新路径，通过对传统条块合作共治的治理结构进行创造性转化和创新性发展，进而构建条块在基层协作互嵌的治理模式，以便向基层放权赋能，减轻基层负担。从条块合作共治到条块协作互嵌的实施路径是：将 “上面千条线 ” 有机嵌入基层政府 “一根针 ”，不简单照搬上级机关设置模式；健全政府职责体系，理顺和明确条块权责关系；党建引领条块协作互嵌，规范垂直管理体制和地方分级管理体制。【关键词】条块关系；条块矛盾；属地管理；基层政府负担项，大幅度压缩数量，对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项要减少５０％以上 ”［１］。２０１９一、问题的提出年，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》将２０１９年作为 “基基层治理是国家治理的基石。推进国家治理层减负年 ”［２］。２０２０年，中共中央办公厅印发体系和治理能力现代化，将制度优势转化为治理《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜效能的重要节点是夯实基层，为基层减负提质增全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》强效。党中央历来高度重视基层治理体系和治理能调，要 “坚决杜绝形形色色的形式主义官僚主力现代化，关心基层政府和工作人员面临的压力义，持续为基层松绑减负 …… 进一步向基层放权负担，关注形式主义、官僚主义的弊端危害。近赋能 ”［３］。２０２１年，中共中央、国务院出台《关几年，为持续推动基层减负，中央政府多次发于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意文。２０１８年，中共中央办公厅印发《关于统筹见》，强调向基层放权、赋能、减负，持续纠治规范督查检查考核工作的通知》指出，对基层的困扰基层的形式主义问题，以充分展现中国特色督查检查考核存在 “名目繁多、频率过高、多头基层治理制度优势。重复、重留痕轻实绩等问题，地方基层应接不在中央政府的统一部署下，各级政府着力解暇、不堪重负 ”。因而，强调要 “坚决撤销形式决长期困扰基层的形式主义、官僚主义问题，为主义、劳民伤财、虚头巴脑的督查检查考核事基层赋权增能减负，让基层干部轻装上阵。在看ｃｏｍ。黄洪凯：西南政法大学＊周振超：西南政法大学政治与公共管理学院院长、教授、博士生导师，ｚｈｏｕｚｈｅｎｃｈａｏ７２＠１２６．政治与公共管理学院硕士研究生，８７９７３２００５＠ｑｑ．ｃｏｍ。基金项目：国家社会科学基金一般项目 “推进基层政府减负的机制和路径）。研究”（２０ＢＺＺ０３８公共管理与政策评论２０２２．１，２０－３３条块关系从合作共治到协作互嵌：基层政府负担的生成及破解２１到基层政府减负工作取得明显成效的同时也要注和治理能力现代化需要解决的基础性问题。一般意到，部分地区和部门仍然存在签订责任状、出而言，基层政府指的是乡（民族乡和镇）、区及具证明事项、创建示范项目过多，上级考核评估其派出机构街道。《关于加强基层治理体系和治体系无差异 “一刀切 ”，问责泛化、简单化，过理能力现代化建设的意见》中对基层治理的界定度留痕，“本位政策 ”“空中政策 ” 层出不穷等现是乡镇（街道）和城乡社区治理。本文所论述的象，致使基层政府不堪重负。针对上述问题，学基层治理中的条块关系， “条条 ” 主要是区县的术界从多个视角展开了研究。例如，将基层政府职能部门或者上级政府的垂直管理部门，“块块 ” 间行为视作一种 “共谋 ” 行为，提出基层政府是指乡镇（街道）。条块关系既包括条块间目标负担繁重的原因在于上级任务下达过程中的 “层一致、彼此合作的状态，也存在彼此矛盾冲突的层加码 ” 、纵横条块关系的分割失衡，以及一面。作为条块关系的实际运行状态，条块矛盾各级政府职能、职责和机构设置的高度统一、高给基层政府带来压力，给基层政府工作人员带来度相似下的职责同构不必要的负担。［４］［５］［６］。一般而言，上级条块部［７］门基于政治权威和治理资源的优势，在对专业议为解决基层政府运行中存在的条块矛盾，寻题的认知和动员上存在差异，致使基层政府难以求条块间的平衡点便显得尤为重要。针对条块矛完全独立行使决策权，可见上级政府 “条条 ” 盾，人们通常将条块关系赋以排斥性、冲突性特［８］部门对基层政府议程设置有着重要影响［９］。质，进而忽略条块间相互依存、彼此联系的协作条块关系失衡导致基层政府长期负荷运作成关系。基层治理实践证明，条块彼此分割难以有为推进基层治理体系和治理能力现代化，夯实国效化解治理难题。脱离 “条条 ” 指导和帮助的家治理根基的重要堵点。学界普遍认为，部门之 “块块 ” 难以凭借自身的力量有效运行；脱离间和条块之间衔接不畅导致的割裂状态是导致基 “块块 ” 支持的 “条条 ” 拘囿于地方性知识的不层政府治理效能低下的重要原因。较为典型的因足，属地性亲缘的缺失也难以充分发挥制度力素是，条块分割及行政决策中基层政府存在避责量，无法实现有限资源的最大利用［２０］。理顺条不作为行为所呈现的隐蔽决策议程、偷换决策主块关系、化解条块矛盾的有效途径既非对 “条 ” 体、空转决策程序、转变决策形态等样态， “块 ” 二者关系的简单割裂，也非 “条 ” “块 ” 的［１０］上级政府将常规性政绩考核分解化、动态化、短机械融合。简单割裂将致使治理资源分散，机械期化［１１］，频繁式问责；等等。基层政府的治理融合则易导致条块间职责不清。因而，为构建简活动被各种小组运作、会议和专项活动充斥，使约、高效的基层管理体制，需要走出要么关注得治理活动产生扭曲异化［１２］。基层干部负担过 “条条 ”，要么重视 “块块 ” 的二元思维方式，探重，反映了我们距离治理体系和治理能力现代化求如何将 “条条 ” 的专业和技术优势与 “块块 ” 的总目标还存在差距。从条块关系角度入手，的统筹和属地优势有机结合起来，通过对传统条［１３］减轻基层政府负担的主要思路是，打破条块分割所带来的目标偏离、行政低效等问题块合作共治的治理结构进行创造性转化和创新性。然而，发展，进而构建条块协作互嵌的治理模式，以便［１４］条块简单合作而忽略其间差异不利于探究基层条优化基层政府过程，向基层放权赋能，减轻基层块部门在纵向创新中的各自意义［１５］，难以消弭负担。权责不清的难题。有学者主张通过基层治理工具权威主义向有效良治的转变，实现制度化治理，二、条块关系视域下基层政府的将问题化解在萌芽状态［１６］，并对基层政府条块多维秩序样态关系互嵌、基层政府选择性行政行为［１７］层干部的邀功避责行为［１９］、基［１８］等方面进行了深入分析。妥善协调处理条块关系是推进基层治理体系条块关系是中国政府间关系中基本的结构性关系。纷繁复杂的条块关系投影到基层政府，形成了一个多维秩序样态。公共管理与政策评论２０２２．１，２０－３３２２公共管理与政策评论２０２２．１（一）条块 “合作共治 ” 例如，上级职能部门鼓励基层政府进行创新、创条块合作共治是中国政府治理模式的重要特建示范点、发现可操作性的办法，成功后总结经征。自新中国成立以来，条块关系变动不居，因验在本地区推广。在长期实践中，基层治理场域时而变、因地制宜，逐渐形成了以一个部门牵出现了一种上级 “条条 ” 部门与下级 “块块 ” 头、若干相关部门参与的多部门共同治理和条块 “结对竞赛 ” 的新机制，有助于条块之间的紧密合作治理为特征的运行模式。“条条 ” 履行属事合作，实现基层治理创新［２１］。责任，“块块 ” 承担属地责任，多数事情都是靠横向上，职能部门隶属一级政府，须接受同条块协商、合力完成的。条块各负其责、层层尽级政府的领导；纵向上，职能部门又从属于职能责，一起推动工作落地见效。上级职能部门的政序列的主管上级，要接受上级 “条条 ” 的领导或策设计与下级政府的探索经验相结合，是中国政指导，保证业务的上下贯通。除派驻单位外，上府治理能力强大的一个重要经验。级职能部门和基层政府的对口部门从法律上属于在基层治理中， “条条 ” 与 “块块 ” 难以彼业务指导关系而非领导关系。区分领导或指导关此分立。条块合作共治是共同责任和利益驱使下系，有以下几个角度：一是谁来决定职务任免与的常态选择。条块各自目标的激励兼容与避责心升迁；二是能否决定工资福利；三是编制在上级态，也推动了二者的合作联系。 “条条 ” 主要是政府还是在乡镇（街道）。一方面，目前在乡镇出台指导性意见和进行政策设计，但多数事项的一级，派出所等部门属于县级部门派出机构，与真正落实则要依靠地方政府。基层政府的自主性上级 “条条 ” 是领导与被领导的关系。基层政府并不大，基本角色定位是对标对表完成上级交办要处理好与上级派出机构的关系，配合和支持它的各项任务，并有效解决属地范围内的各种事们的工作。另一方面，以县级为例，县发改委与项。其既要保证属地事务的有效解决，维护社会乡镇经济发展办公室是对应的业务关系。县发改稳定，做好党建、乡村振兴、安全生产、信访、委无法决定乡镇经济发展办主任的任免、工资待民生保障和环境保护等工作，又要努力争取上级遇，主要是在项目给予、资金划拨、业务指导和政府的关注和支持，尽可能出色地完成上级政府考核指标上来影响经济发展办公室，进而影响乡及其部门交办的各项任务。身处行政序列末端的镇政府。如果一些无项目、无资金、不强势的部基层政府受制于资源、力量、信息和专业知识的门，基层政府可以 “不买账 ”。有的上级职能部有限，通常难以凭借一己之力有效履职。因此，门为完成任务，会反过来请求地方政府帮助落多数时候要求助于上级职能部门的支持。一般而实、推进工作。言，出于趋利避责心态，上级交办的任务难度越（二）条块合作共治的运作过程大，跨度越宽，涉及利益越多，问题越复杂，条条块合作共治之 “合 ” 多着眼于选择承接任块间的合作性取向则越强。务直至完成后的考核评估全过程，而非仅仅针对条块合作共治关系的形成以各自掌握资源优某一特定事务的阶段性合作。在突发事件下，行势的区别为前提，且彼此资源具有互补性，存在政权力会跨越层级，出现跨层级管理现象，并通条块间资源互换的需求依赖。上级政府的注意过行政手段强化压力的传导与下沉，结果是推进力、资源和职位是稀缺的。为竞争稀缺的资源，了 “条条 ” 与 “块块 ” 的合作联结。为避免 “一 “条条 ” 之间有竞争，“块块 ” 之间有竞争，条块荣俱荣，一损俱损 ”，条块会有较强的内在驱动之间也存在竞争。上级职能部门掌握的专业信息力来加强合作。多，在协调相关资源上处于有利位置。基层政府为提升政绩，会选择同资源丰富的上级职能部门１．任务承接下的共同选择在一级抓一级、层层抓落实、任务自上而下经常进行业务交流、建立紧密合作关系。同样道逐级传递的管理模式下，近年来，中央政府又在理，上级 “条条 ” 为了更好地推动工作，也会选推动治理重心下移。这样做的目的在于把资源、择条件好、容易沟通和出成绩的基层政府合作。服务、管理放到基层，保证基层事情基层办、基公共管理与政策评论２０２２．１，２０－３３条块关系从合作共治到协作互嵌：基层政府负担的生成及破解层权力给基层、基层事情有人办。在必须完成的重点和应急任务上，基层政府与上级职能部门除了密切合作外别无选择。基层２３避惩戒问责风险。３．任务考核中的共同应对考核评估阶段是完成上级交办任务的重要环政府希望得到信息、资源、具体业务指导意见，节，其结果自然便成为地方政府被问责惩戒或嘉遇到困难时希望得到答案和帮助。上级职能部门奖的重要依据。考核评估多是以结果为导向。为希望借助于基层政府把自己业务范围内的事项做了向上级呈现完成效果，以及表明在执行任务过好，至少不出纰漏、不被问责。例如，疫情防控程中所使用手段工具的合法性、合理性、科学就需要条块密切合作、无缝对接，要求上级 “条性，条块之间会选择彼此 “通气 ”。例如，在区条 ” 履职有力、对基层业务监管指导有力、对疫县级以上政府及其部门对区县的考核评估前夕进情防控处置有力，要求基层政府落实属地疫情防行协商，彼此 “各司其职 ” 按照考核的量化标准控责任有力。一旦某地出现疫情防控不力的情密切沟通合作，提前做好充分准备以共同接受来况，上级职能部门和基层政府负责人都要受到自上级的考核评估。处分。（三）条块 “共同避责 ” 和 “职责错位 ” 在试点和示范项目上，一些基层政府希望成面对基层治理事项的复杂多变，条块 “合作为试点单位，倾向选择政绩和安全最大化、风险共治 ” 在某些阶段、领域和环节有可能演化成条最小化的任务。为了顺利承接自己倾向的任务，块 “合作共谋 ” 和 “共同避责 ”。基层治理具有 “块块 ” 要与同级地方政府展开竞争，并且经常复杂性、琐碎性、不确定性、偶发性和跨界、跨求助于上级相关职能部门。上级 “条条 ” 也希望部门性。大多时候条块任何一方都难以采用单兵找到能够顺利合作的基层政府。一旦找到值得合突击的方式有效解决问题。在承接并执行上级交作的基层政府，“条条 ” 会积极向上级政府推荐办的各种政策指令和任务的过程中，基层政府有并协调其他职能部门以提高任务承接成功率。时也采用条块合作避责、上级任务常态处理等策２．任务执行中的共同化解区县和乡镇（街道）都存在被不同考核督察略方式，试图规避问责［２２］。 “共同避责 ” 多发生于基层政府与上级职能部门之间，这主要是指条主体的问责风险。在避责和邀功的双重逻辑下，块双方通过成本－收益的理性思考，偶尔采取条块之间通过协商合作方式完成目标责任制下承 “上有政策，下有对策 ” 的敷衍应付手段，消极接的各种任务。区县职能部门与基层政府通常会履行上级的政策任务，虚假回应或合伙对抗上级相互沟通形成 “合作互惠 ” 关系，以期实现资源的考核评估［４］。的整合，通过合作互通之策，在规定的时间节点前高质量完成上级交办的事务。条块职责不清和错位。基层政府是大多数政府政策的执行主体，但基层政府不是 “全能政针对所承接的各种任务，“块块 ” 往往要承府 ”，不能把几乎所有的事情都压给基层。在某担更大的责任。区县政府根据归口管理和属地包些地方，多数问题是由区县职能部门直接下发给干的原则，将所承接的上级任务分解后发给乡镇乡镇（街道），让其自己解决。例如，司法局下（街道）。为了保证能高效完成任务，区县政府在发文件要求各街镇建立法律服务中心，要求有司发包任务时通常做 “加码 ” 处理。乡镇（街道）法的徽章背景墙、柜台等。可是街镇没有经费，拘囿于资源和职权的有限性，有时候难以凭借自向司法局请求拨款时，司法局说财政局没钱，让身力量完成任务。因此，往往采取与同级政府、街镇自己解决。在实际工作中，上级职能部门不上级职能部门合作互惠的方式以共同应付和 “摆够主动配合基层政府，一些需要上级职能部门帮平 ” 所承接的各种任务。承接上级任务后，在信助的事情，大多是乡镇（街道）催了再催，部分息不完全、不对称的上下级委托－代理格局下，上级职能部门仍然参与性不够。再比如，信访问基层政府要通过多种途径向上级表明取得了成题有时候要涉及上级多个部门，一般情况下，上绩，以得到上级政府或部门的认可嘉奖，同时规级领导 “承包 ” 的案子，召集各部门及乡镇政府公共管理与政策评论２０２２．１，２０－３３２４公共管理与政策评论２０２２．１一起接访，现场指定相关部门职责后大都能够顺能部门的专业优势有时候不仅没有发挥预期功能利推进。如果单纯让基层政府请求上级职能部门以帮助基层政府解决问题，反而以考核监督者的配合，很多时候得不到足够的支持和回应。条块身份面对基层政府。职能部门的主责主业被逐渐职责错位是导致行政效率低下，基层负担重的重冲淡，一味向基层要各种材料、文件，给基层政要诱因。由于所处层级与接触层面不同，基层政府带来了更大压力。府和职能部门的职责划分应呈现明显的分工导条块合作共治目标偏离下，基层政府职责出向，应有明确分工，而不应当是简单的 “上下对现 “主副倒置 ” 情景。需要指出的是， “主副倒口 ” 。条块有效尽职履责的前提是，需要明晰置 ” 是一个形象化的表述，主副之间也是相对［２３］不同政府层级、政府部门和条块间的职责边界，的。 “主 ” 是指基层政府职责要求的工作，是日明确各自应该做什么、不能做什么、可以选择性常性事务、经常性的职责。 “副 ” 则是指处于基做什么，从而避免基层条块运行中出现 “看得层政府职责边界之外的，上级职能部门临时交办见，管不着；管得了，看不见 ” 的困境。的或基层突发的低概率重大事件。一般而言，此基层政府所掌握权力、资源的有限性同其承类事件上级政府都会严格要求、严厉督察，一旦担的众多任务、肩负的无限责任之间不匹配。基出现问题，上级政府就会严肃问责。基层政府直层政府的职责被不断非制度性 “扩大化 ”，管了接面对公众解决社会现实问题，是各种任务矛盾许多不该管也难以管好的事项。部分上级政府部的汇聚点，必须及时发觉并化解矛盾，完成各项门无视实际状况将责任、任务下放到基层。有的治理任务。由于基层政府本身治理资源和自主性地方为了完成农村扶贫贷款的指标，给乡镇下派权力的有限性，面对繁杂多变的艰巨任务，导致任务，一旦还不上的话，反过头来就追责乡镇。基层工作不仅要高质量完成日常性工作即主责主然而，基层政府凭借自身资源和权力难以有效承业，而且要有能力及时解决各种临时性、突发性接来自上级部门下放的各种任务。例如，东南地低概率事项。基层政府为了及时完成各种临时任区Ｓ区按照上级政府要求，推进环保基础设施建务，防范可能发生的低概率事件，通常会拉网式设和排污无害化处理工作。但是，由于目标要求排查、更严厉地督察，因此会占用基层大量治理规划不足、调研不够、论证不实，在未取得基层资源，增加了基层干部的负担。政府及社会各方面共识和认同的基础上，将任务基层政府工作的一个重要特点是计划没有变直接下达基层政府。致使Ｓ区垃圾处理设施三年化快，工作重心和工作人员的精力随着上级政府变更三次，环境问题愈加突出，不仅没能解决问和部门临时下达的任务随时改变，会依照上级的题，甚至引发社会不满，公众将矛头直指基层政偏好及关注点进行自我调适与塑造。基层政府每府，称其 “不作为 ” 。基层干部遇到难题束手年的工作计划、考核任务都是年初提出并审定，无策，小问题拖成了大问题。一般都会按照审定方案执行。上级政府通常也会（四）条块 “主副倒置 ” 按照年初下发的任务考核下级。即使临时性任务条块关系从 “合作 ” 转变为 “领导 ”。基层下达，基层政府会根据轻重缓急排兵布阵，既要干部 “轮轴式工作 ” 的重点在于谋求更大的发展保证既定任务坚决完成，又要完成临时下达的任和缺乏安全感。基层多是青年干部，大都具有向务。当然，不排除中间会增加突发任务。现在基上晋升的愿望。谁都不想在自己职责范围内出任层治理中存在的一个突出现象是，突发任务、临何差池，尤其是上级政府交办的临时性任务和基时工作、多条线的事项增加较多。在这一过程层突发的低概率重大事件，一次失误就可能否定中，少数基层政府通常会积极回应上级部门的治［２４］之前的所有工作。重点工作一般都是难点工作。理需求和专项任务，相对忽视或暂时性放弃本部上级政府在任务交办时要求相关职能部门要配合门日常工作的治理绩效［２５］。基层工作的推动，基层政府的工作，即 “条条 ” 要发挥自身优势支在很大程度上取决于上级职能部门特别是实权部持 “块块 ” 的工作，然而在实际工作中，纵向职门的支持。基层政府要及时请示汇报，以便取得公共管理与政策评论２０２２．１，２０－３３条块关系从合作共治到协作互嵌：基层政府负担的生成及破解２５肯定和支持，否则连日常工作都很难正常开展。 “合作 ” 多表现为主体间为实现利益最大化的一有的基层干部坦言：“乡镇工作到处求人，但没种正式或非正式的互惠互利行为［２９］。比如，四有人求乡镇。” 基层政府在面对上级部门众多任川某县柠檬产业局与各乡镇合作，共同进步，把务下放时，有时会出现为迎合上级部门临时工作该县打造成了 “柠檬之乡 ”。同时，也要注意到而弱化常规任务和主要职责的 “主副倒置 ” 现条块合作共治在运作中还存在一些值得改进的象。上级政府关注的重大事件，交办的任务具有方面。内在的激励和压力。有的基层政府会忽视自身实首先，条块纵横权力运行的交叉点多，难以际能力大小和现实情况，与同级政府争夺能为其分清权责边界，上级政策落实经常面临 “中梗带来政治、经济利益的任务职责，被动消极甚至阻 ”。基层事务烦琐且具有较高不确定性，需要放弃执行常规性事务及难以为自身带来政绩效益条块齐抓共管、合作参与同一事项的治理。条块，最终影响了基层工作开展的质形成合力的基础性工作是权责清晰和一致。现实的职责任务［２６］量和效率。在晋升锦标赛体制经常存在的情况是， “条条 ” 和 “块块 ” 职责模中，基层政府工作人糊而难以明确分清各自具体应该承担什么样的职员晋升渠道有待拓展，多是以任务完成为政绩导责。在职责模糊不清的情况下，条块双方为了减向。这诱使基层政府压力愈加繁重，一些基层的轻自己的责任，希望把大量的事情交给对方或下一线工作人员身兼数职，疲于应付各种任务、考级部门去做，一旦出现问题就追究下级的责任。核评估而难以分清主次事务［２８］。事无巨细、面即有利的任务条块抢着干，争着管，无利又难啃面俱到的结果是容易造成政策执行中的走马观的任务，条块彼此相互推诿。上级政府的一个重花、蜻蜓点水。要工作就在于统筹和拆解部署任务。市级将任务［２７］区县政府的决策相当一部分来自职能部门的拆解到区县级。区县一级再根据任务属性拆解到意见。即使政策议程是由党政主要领导发起的，乡镇时，不排除中间有的部门会转嫁任务，借政策制定执行所需要的信息、文件起草等工作也 “属地管理 ” 之名把本应由自身承担的工作转嫁多数由上级相关职能部门单独或者合作完成。上给基层政府［３０］。部分区县职能部门将有效益的级政府在决策过程中，如果不了解下级的想法和事项上收，把信访、安全稳定、环保等容易被问工作中遇到的真正矛盾，缺乏他们的积极参与，责的事项以属地管理为名压给乡镇（街道），下制定出来的政策难免质量不高。上级政府和部门发任务时往往都会加上 “此项工作纳入年终考在任务层层传递的同时，压力和责任也随之层层核 ” 类似的表述。加码。其次，一项政策从决策到执行、考核的运行环节多、时间长、二传手多、反馈时间长、协商三、条块合作共治下的权责不一：成本高、反馈信息容易失真。尤其是在避责心态基层政府负担的发生机制下，条块双方通常将大量精力花在上传下达、起草文件、参加各种会议和工作留痕上，具体落实条块 “合作共治 ” 的初衷在于高质量完成上跟不上形式化的活动。上级政府作出决策后，执级政府交办的任务和属地事项。然而，应然图景行环节的主导权基本在下级地方政府和不同的政与现实境况存在一定偏差。在某些领域、环节和府部门。上级政府表面上掌握了决策主导权，但方面，“条条 ” 和 “块块 ” 偏离合作初衷，进而经常在执行中面临地方分散和部门分散的困扰。导致基层政府负担重、压力大。（一）责任属地管理下基层条块现实合作的目标偏离条块合作、条条合作能够提高工作效率，打再次，分段治理造成权力碎片化现象突出。所谓分段治理，是指多个部门共同管理同一事项，按照工作流程，每个部门各管其中的一段。基层事务治理的职责分布在若干个条块部门，表破地域和部门对资源的束缚，顺利推进工作。面看多个部门都有权力管一个方面，但实际上哪公共管理与政策评论２０２２．１，２０－３３２６公共管理与政策评论２０２２．１个部门都没有完全的资源和手段把事情真正做自身考虑，条块间相互协同不够，甚至打着合作好，一项工作往往需要多个部门通力合作才能顺旗帜开各种会议、发各种文件，不仅没解决实际利完成。在这种情况下， “条块 ” 和 “条条 ” 之问题，反而给基层干部带来负担压力。可见，条间的协调至关重要，如果没有高效的统筹协调机块关系与推进基层政府减负提质增效密切相关。制，容易导致一些政策难以有效落地。 “千条线 ” 运作起来，“一根针 ” 的压力本来最后，督查检查考核工作不规范，地方和基就很大。若是上面 “千条线 ” 之间的政策缺乏协层应接不暇，助长了形式主义和官僚主义。上级调， “一根针 ” 更是不知如何作为；再加上多条政府和部门喜欢强调压实属地责任，强调 “看好线多头重复向基层派任务、要表格，基层的负担自己的门、管好自己的人 ” 和 “守土有责、守土就会更重。经常出现的情况是，某一任务纵向传负责、守土尽责 ”，并通过层层监督考核以确保递被加码的速度超过条块合作的任务完成率，致下级政府按时高质量完成任务。有些上级部门喜使基层政府偏向选择性行政。强化督察考核后，欢制定 “标准答案 ” 对下级进行标准化考核。在基层政府把主要精力用在了这些方面，相对忽视某些领域、工作的某些环节进行标准化管理是必了其他需要解决的工作。基层政府工作人员少，要的，但不能把标准化推向方方面面。有些任务现有人员中，一人多岗、一人多职的现象非常普确实难以准确量化。过于追求标准化管理，容易遍。除了完成常规工作，基层政府工作人员还要致使基层政府出现选择性行政、象征性行政、投参与包村、临时性工作、中心工作和其他一些重机性行政、形式化行政等非预期现象，重 “迹 ” 大工作。这些工作完成的时间都比较紧，大量不不留 “绩 ”，重 “痕 ” 不重 “效 ” 的形式主义、能给基层政府带来明显收益回报的事务被 “无限官僚主义作风屡见不鲜。基层政府中存在的相当期 ” 推后。一部分形式主义是被一些上级政府和职能部门的条块之间权责不匹配是造成承接任务难以完官僚主义逼出来的。面对来自上级政府的检查考成的重要原因。权责相符是基层政府有效治理的核，条块之间 “彼此合作 ”，以无效的痕迹、甚基础，但实际运行中基层政府权小责大，上级职至虚假的数字、低质的成绩应付上级，投入大量能部门权大责小的 “条强块弱 ” 现象明显。 “条时间和精力于琐碎事务以至于陷入事务主义的条 ” 具有代表上级政府意志的身份优势和资源优陷阱。势。近年来，多数上级 “条条 ” 不断加强对 “块（二）邀功、晋升与避责逻辑下基层政府的 “减负悖论 ” 近年来，条块关系发生了大幅度变动，条块块 ”“统 ” 的力度，管得越来越细。少数 “条条 ” 下派任务而不共享资源，不调拨财物给基层政府。当高度复杂性和不确定性的基层治理需要部矛盾在基层表现得较为突出。在 “上面千条线、门联合、地方联动、条块联手行动时，属地政府下面一根针 ” 的基础上，又增加了 “上面千把囿于资源有限而难以发挥整合（统筹）调度作锤、下面一根钉 ” “上面千把刀、下面一颗头 ” 用。上级 “条条 ” 通常将难啃的硬骨头分给 “块的现象。例如，在疫情防控中， “有的地方市县块 ”，致使基层政府演变为权力小、责任大、任卫健局、应急局、政府办、县委办、妇联、教育务多、负担重的非均衡状态。在一些地方，来自局、农业农村局等都各自制作一份或几份表格，上级部门的文件多，政策多变；会议多，随时安要求基层干部填写并迅速上报，这些表格的内容排工作； “甩锅 ” 多，群众反映的多数问题都推其实相差无几，但没有一个文件、一个部门帮乡给乡镇（街道）解决；来自上级职能部门的示范镇解决急需的哪怕一个口罩、一瓶消毒水的问点和在基层的挂牌多，动辄就提工作创新；常规题 ” 。上述现象反映出来的深层次问题是：第工作政治化，把简单的问题复杂化；问责多，过一，基层负担重、压力大、治理资源缺乏。第于依靠督查检查考核推动工作。［３１］二，条块关系复杂。条块之间有合作意识和驱动有的上级职能部门片面强调 “属地责任 ”。力，但在面对治理难题尤其是突发事件时，出于上级 “条条 ” 经常把属于自身的职责任务下达给公共管理与政策评论２０２２．１，２０－３３条块关系从合作共治到协作互嵌：基层政府负担的生成及破解基层政府，难以形成条块合作共治的良性互动关系。上级 “条条 ” 拥有对下级 “块块 ” 相应业务的指标考核权，直接影响下级的目标绩效。一般２７现象。（一）条块协作互嵌：对条块合作共治关系的超越情况下，基层政府会照单全收来自上级的任务。从来没有一种完美的政府间关系模式。中国到了乡镇和街道，没有完整的 “条条 ”，只有的条块关系模式既存在问题，又有独特优势。优 “块块 ” 统合起来才能顺利完成。上级的任务下势需要继续继承，但也需要坚持问题导向，把解达后，随后会产生大量的检查监督。第一，上级决实际问题作为开启条块关系新局面的突破口。向对口部门发文和各种指令，经常要求以下级党基层政府与上级职能部门合作共治的关系模式既委、政府名义上报材料，或者要求主要领导签能够在一定程度上弥合条块鸿沟，也经常出现条字、加盖党委、政府公章。有时候通过上级党委块彼此间主动性配合的缺失。对于基层治理中出政府的办公室，将部门工作变成中心工作。第现的条块矛盾，重要的不是去责怪 “条条 ” 和二，上级将下级政府发文、报送材料情况作为督 “块块 ”，而是要理解二者为什么如此，如何对已察考核的依据。基层政府发的少数文件是为了应有的条块关系模式革故鼎新，进而夯实党长期执付上级 “条条 ” 的考核，证明自己开展了工作，政和国家长治久安的基层基础。也为了一旦出现问题后进行避责。第三，上级的针对条块关系在基层治理实践中暴露出来的文件在紧急程度、密级、发布层次上具有随意问题，在总结各地创新实践的基础上，有必要超性。一些 “条条 ” 下发的文件内容重复，照抄照越合作共治的条块关系，实行条块协作互嵌的基搬上级文件。若基层政府通过正常渠道反映困层管理体制。 “嵌入 ” 是将共同完成上级政府任难，容易被上级视作能力不强，从而影响个人和务和履职尽责视为双方利益汇聚点，从而使彼此组织发展。因此，基层政府多是选择性上报或不能够相互联系和协作。通过 “嵌入 ” 联结起来的报困难。少数上级习惯于把决策事项往上推、把 “条条 ” 与 “块块 ” 构成一个有机的治理共同体，问题责任往下移，结果出现 “上面千把锤、下面充分发挥各自优势和主动性，使基层政府和上级一根钉 ” 的现象，让基层干部苦不堪言。职能部门在协作与独立间寻求平衡点，形成合力基层政府对大量的事项看得见却管不着，纵作用于基层治理实践中。条块协作互嵌的基本原向职能部门管得着却看不见也管不好。乡镇和街则是优化协同高效，目标是权责一致、有统有道要守土有责，但很多事项没有执法权，如果去分、有主有次、履职到位、流程通畅。这一模式做明显是违法，不做的话容易被问责。垂直管理着眼于基层治理的效益与效能，鼓励纵横条块各部门和有执法权的上级职能部门却受制于人手、方积极参与到基层治理的各阶段和全过程。经费设备等因素，难以完全履行职责。如某县一在词源学中， “互嵌 ” 或 “嵌入 ” 一词寓意个基层市场监管所仅有两名干部，下辖５个乡某一事物内生于或根植于其他事物之中的一种现镇，监管市场主体３０００多户。面对点多面广的象，是两种及以上事物之间相互联系的程度。作情况，有执法权和垂直管理的上级 “心有余而力为学术性话语的 “互嵌 ” 发轫于社会经济学，由不足 ”。波兰尼提出并用以阐释市场与社会的关系，认为 “市场嵌入社会是人类历史发展的普遍规律，市四、条块协作互嵌：减轻基层政府场应牢牢依附于整体社会建制 ”［３２］。格兰诺维特负担的路径选择将 “嵌入 ” 细化，旨在分析经济活动是如何嵌入社会关系网络中的，重新阐释为 “经济活动情境 “条条 ” 强而将资源和权力向上集中，容下所造成的一连串社会关系模式 ”［３３］。易使 “块块 ” 软弱无力，从而降低下级地方政条块合作共治遵循政治（行政）成本－收益分府的治理能力。反之，“条条 ” 弱，则缺乏管理析机制，侧重治理结果的利益化呈现，基层条块双权威，容易产生地方政府各自为政的分散主义方依据各自 “净收益 ” 值来衡量合作下的治理活公共管理与政策评论２０２２．１，２０－３３２８公共管理与政策评论２０２２．１动。条块双方关注政治（行政）投入－产出比， “块块 ” 自我调适能力和自主性缺失。在没有明以政治和行政净收益值的大小来评估某一治理行确职责边界的情况下，基层政府职责宽泛却能为的可行性，从而设置或改变议程。上级的关注力不强，容易将难啃的硬骨头进行 “让责 ” “弃度愈高，基层条块的 “支付意愿 ” 则愈强。条块责 ” “卸责 ”，也习惯了跟着上级政府或职能部合作共治模式下的成本－收益分析，会根据政治门的节奏走。上级部门对所传递的任务制定详和行政净收益值高低而不自觉地出现选择性行政，细的考核体系，并将任务考核评估指标具体化、容易不重实绩而重痕迹，忽视公众实际需求。公式化，制定 “标准答案 ” 和程序复杂的考核条块协作互嵌模式则趋向一种政治（行政）方式。少数上级政府和部门在未进行深入调研成本－效能的分析机制，着眼于基层治理的效的情况下便向基层政府下达任务。 “来者不拒 ” 益、效能和能力。这一模式以基层治理体系和治 “照单全收 ” 的 “重大任务 ” 让基层政府陷入时理能力现代化为导向，侧重治理活动对党、国家间紧、任务重、压力大的环境中。面对上级部和社会公众的贡献，包括政治效益、经济效益、门监督审查的高标准和严要求，基层工作人员社会效益、综合效益等多方面。条块协作互嵌是所要承担的事项愈来愈多。一种双向多维、互嵌协作的网络型关系，具体表基层政府在处理不确定和复杂性程度较高的现为：条块之间双向互通，产生协作效应；基层事务时，上级部门或属地政府很容易从中挑出问政府能够获得更多的治理资源和治理手段；条块题［３６］。基层政府一方面尽力履行上级交办的任着眼于基层治理效益、效能而互嵌协作，能够共务，另一方面为规避潜在的问责风险和惩罚，经享成果、减少冲突、规避风险。常会采取条块合作策略以最大限度降低被问责的（二）条块协作互嵌：对职责模糊和权责不一的应对方案条块协作互嵌是相对于传统条块间的矛盾和碎片化而言的。属地负责的体制要求事无巨细地可能。走出基层治理中条块矛盾的困境不能片面地纠治条和块本身。这种治标不治本的治理方法难以解决基层治理中的深层次矛盾，而且容易滋生新的治理问题。将事务宽泛的交由基层政府完成，实质是简单的条块协作互嵌能够有机整合治理资源，形成。基层政府通常选择优先完成上级治理合力。解决基层政府面临的治理难题，既交办的任务，特别是考核所占权重大、问责严的可以采取高位推动、层级治理和多属性的治理任务，同时 “以一万防万一 ”、确保本行政区域手段［３７］，调动条块力量以共同应对化解，还可任务摊派［３４］内 “不出事 ”。上级政府作为委托人和发包方，以构建条块协作互嵌的权力网络以提升基层政凭借自身的资源权力优势层层属地发包。作为承府的治理能力。条块协作互嵌，有利于实现信包方和代理人的基层政府，压力被层层加码。越息共享、资源互助、条块联席协商，使得 “条 ” 到行政体制的末端一线， “压力型体制 ” 和 “政上的身份优势、资源优势得以充分运用于 “块 ” 治承包制 ” 就表现得越明显［３５］。基层治理多遵上，很大程度上解决条块权责模糊不明， “条循 “谁离问题越近谁解决问题 ” “问题最影响谁，条 ” 管得了、看不见，“块块 ” 看得见、管不了谁解决问题 ” 的逻辑。基层政府最靠近人民群众，承担了无限的责任，但资源、事权、权责不匹配的现象突出。权责的模糊性导致基层政府与上级 “条条 ” 的问题。（三）条块关系从合作共治到协作互嵌的实施路径新时代、新形势、新任务、新思路。从某权责不分，致使出现问题后相互推诿。 “条条 ” 种意义上说，新时代基层治理就是社会与纵横是针对特定公共事务的主要调控主体，通过专条块层面进行的嵌入式整合［３８］。作为对已有条业技术和信息优势对本领域事务进行管理。在块矛盾的替代性解决方案，条块协作互嵌的治条强块弱和 “一竿子插到底 ” 的关系模式下，理模式可以作为改善基层政府治理的重要情景虽然在短期内达到了治理目标，却容易造成公共管理与政策评论２０２２．１，２０－３３选择。基层政府同上级职能部门等治理主体，条块关系从合作共治到协作互嵌：基层政府负担的生成及破解彼此相互沟通，相互交流，各自持平等自主的基本理念，采取合作协同交流的双向度多维方式，将基层党组织的政治优势、组织优势转化２９２．健全政府职责体系，理顺和明确条块权责关系区县政府不容易，乡镇（街道）也难。条强为治理效能。块弱更多是针对条块关系的总体状况而言的。区１．不简单照搬上级机关设置模式，将上面 “千条线 ” 有机嵌入基层政府 “一根针 ” 县政府的多数职能部门和乡镇（街道）一样辛在基层政府的机构设置上，既允许 “一对召开会议、催要各种报表，主观上也是想做好工苦、压力很大。之所以忙于给基层政府发文件、多 ”，也允许 “多对一 ”，设置在乡镇（街道）作并避免被上级问责。防止层层向基层转嫁责的机构原则上由党委领导、党政统筹。“除党中任，有必要科学规范 “属地管理 ”、避免 “九龙央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门治水 ”，特别是要把理顺区县政府和乡镇（街道）设在乡镇（街道）的机构原则上实行属地管理。的权责关系作为重要着力点。继续实行派驻体制的，要纳入乡镇（街道）统一指挥协调。” 只有权责清晰才能运行顺畅。条块在合作第一，优化上级 “条条 ” 与基中，既有配合顺畅的方面，也存在一定的分歧甚层政府对口部门的关系，“条条 ” 出台的文件和至矛盾。党的十九届四中全会明确指出，要 “坚政策不宜太具体，以便给基层政府留下发挥积持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责极性、主动性和创造性的空间。第二，区县党明确、依法行政的政府治理体系 ”［４０］。权责匹配委政府要有力统筹各职能部门的工作任务，推是政府有效运作的基本原则。充分领会中央的文［３９］进大类业务的 “一网统管 ”，使之不相互冲突、件精神，以现行赋权清单为依托，基层政府聚焦不随意和重复给基层下任务。第三，推动每个基层党建、公共服务、公共治理、社会维稳等职部门把精力放在业务范围内的工作上来。虽然能，明晰职责归口，厘清政府部门、社会、公众很多工作的解决需要多部门联动、跨部门治理，的职责边界，建立职责清单，把该清单作为基层但是，也要看到现在区县政府运作中的另外一政府行政履职和治理活动的依据，同时制定相对种倾向，即某个部门在起草文件和工作方案时，应的考核办法。打破基层政府条块职责不清的模喜欢拉上多个部门一起参与，为其他部门分配糊状态，真正做到不该管的不管，该管的管好，工作任务。这致使每个部门都承担了大量其他明确条块部门不得随意向对方安排职责清单以外部门的工作任务。的工作。基层政府与上级职能部门权责一致、清健全垂直管理 “条条 ” 和基层政府协作配合晰、法定，能够确保党中央政令畅通，发挥 “条机制。既然是互嵌，帮助与制约也应该是相互条 ” 和 “块块 ” 各自的比较优势。基层政府的工的。一方面，垂直管理部门主动加强与基层政府作既要对标对表，也要因地制宜。上级政府及职的沟通，党群工作实行属地化管理，定期向基层能部门尊重基层政府的创造性和地方经验的多样政府通报工作情况，主要领导的人事任免等事项性，基层政府与上级职能部门之间分工协作、有征求基层党委政府意见；另一方面，基层政府在序运转，有助于实现增强基层治理能力和活力的人员、经费、用房等方面对派出机构给予帮助和有机统一。支持，但是也不能让垂直管理的 “条条 ” 过多从事与其业务关联度不大的工作。派出机构履行的明确各自的职责清单，改变职责和权责同构格局，形成差异化事权划分体系。是上级事权，这一点不能混淆。协调条块关系、在中央政府统一领导下，充分发挥中央和地化解条块矛盾，我们不能从一个极端走向另一个方两个积极性是实现 “中国之治 ” 的 “重要密极端。如果说过去一段时间是条强块弱的话，不码 ”。推进各级政府事权规范化、法律化是实现能通过改革变成条（特别是垂直管理的 “条条 ”）两个积极性的重要机制。不同层级政府的职责服从于块。二者各有其职责，应该各自做好自己应该有适当的边界，而不是事权层层下压，最的主责主业。终以属地管理为名压给基层政府。这样做看似公共管理与政策评论２０２２．１，２０－３３３０公共管理与政策评论２０２２．１落实了属地责任，实际上基层根本无法承接。层政府有所必为的基础上，允许乡镇（街道）并随着改革的逐步深入，理顺事权关系的制度导非所有事情 “面面俱到 ”，暂时不具备条件的事向越来越清晰。从党的十八届三中全会明确区项，可以选择性地做。上级政府出台文件时尽量分中央与地方政府的不同事权，到党的十八届明确该项工作由谁做，既不能任何事情都搞 “一四中全会提出 “完善不同层级政府特别是中央刀切 ”，也不能把不属于基层政府职责范围内的和地方政府事权法律制度 ”，党的十九届四中全事项列入对乡镇（街道）的考核。会进一步深化和细化事权划分的思路，再到第四，对于一些难以厘清归属的事权，建《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设立上级政府的统筹协调机制是保障条块形成合的意见》的出台，一个重要原则是通过建章立力的重要举措。条块的功能定位不同，在工作制，赋予基层政府更多自主权，支持基层政府中对于同一问题形成不同看法是正常的，这时创造性开展工作，建立有利于各级政府积极主候就需要上级政府对条块间的不同意见进行动履行职责和激励相容的治理体系。裁决。第一，基层政府必须做的事项。根据《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意３．党建引领条块协作互嵌，规范垂直管理体制和地方分级管理体制见》相关规定，乡镇（街道）需要增强行政执党建引领、部门协同、条块联动。基层政府行、为民服务、议事协商、应急管理、平安建设党委书记牵头，强化党组织对属地的统筹协调作能力。在推进权责利和人财物对称向基层下沉用，在条块之间以及隶属不同上级的驻地单位间中，乡镇要围绕全面推进乡村振兴、巩固拓展脱建立紧密的协作互嵌关系，实现跨组织、跨体系贫攻坚成果等任务，做好农业产业发展、人居环协同。建立机制，通过党建联席会、临时党委境建设及留守儿童、留守妇女、留守老人关爱服（党支部）的形式，把垂直管理的 “条条 ”、驻地务等工作。街道要做好市政市容管理、物业管企事业单位组织起来，充分整合乡镇（街道）辖理、流动人口服务管理、社会组织培育引导等工区内的人力、物力和各种资源，把基层政权建设作。从文件可以看出，中央不仅规定了基层政府得坚强有力。例如北京 “街乡吹哨、部门报到 ” 必须要做的事项，而且还细化了乡镇和街道各自的治理模式就是通过赋权基层政府，打破条块对的侧重点。承担职责就要拥有相应的权力，因立分割的样态，整合彼此资源。重庆市合川区建此，要依法赋予乡镇（街道）以下权力：综合管立党建联抓、事务联议、治理联动、服务联推、理权、统筹协调权和应急处置权，强化其对涉及文化联建 “五联共建 ” 机制，形成 “党、政、本区域重大决策、重大规划、重大项目的参与权企、社、民 ” 为一体的 “五元共治格局 ”。重庆和建议权；依法赋予乡镇（街道）行政执法权，市渝北区宝圣湖街道党工委联动辖区各类型党整合现有执法力量和资源；强化乡镇（街道）属组织，实现条块、院校、企业互联互动、共建地责任和相应职权，建立统一指挥的应急管理队共享、协调运行。在基层治理活动中，通常由伍，强化应急状态下对乡镇（街道）人、财、物乡镇（街道）等属地政府党组织牵头，将区域支持。内 “条条 ” 部门负责人、大型单位和重要组织第二，基层政府接受上级职能部门委托的事负责人以及社会组织负责人吸纳进党建网络，项。未经上级党委政府统一部署，上级 “条条 ” 并通过定期开展活动来推动各方协同参与区域不得将自身职责事项派交基层政府承担。经过上社会的治理［４１］。级政府同意的委托事项，上级职能部门要为基层基层政府工作涉及面广，内容庞杂且利益关政府提供相应支持，并且要明确条块之间的各自系错综复杂。提升基层治理效能的关键之一是要任务、联系机制和权责关系，防止相互推诿、扯靠条块间的协作互嵌予以解决。即由基层政府统皮、甚至 “甩锅 ”。筹协调，根据问题性质向职能部门提出需要，利第三，基层政府可以选做的事项。在规定基公共管理与政策评论２０２２．１，２０－３３用资源互助、信息共享、平台互通共用等途径解条块关系从合作共治到协作互嵌：基层政府负担的生成及破解３１决问题，有的地方实行的镇街点题、部门办理的国家治理体系和治理能力现代化的基础。基层负效果也不错。主要的方式是，乡镇（街道）将担过重是推进基层治理体系和治理能力现代化的遇到的困难及意见建议报给上级组织部，组织拦路虎和绊脚石。实践证明，基层政府要想实现部门根据权责范围分给相应部门解决，然后由治理效能的提升，必须破除条块间的合作不规基层政府给解决部门打分，并且纳入上级政府范现象，理顺彼此关系。构建条块协作互嵌的督办范围。一些地方实行的区县主要领导联系运行模式，能够在一定程度上化解条块矛盾，乡镇（街道），也有利于推进条块互嵌。“条条 ” 通过理顺职能部门与基层政府、同级 “块块 ” 的专业治理与 “块块 ” 的属地管理之间彼此互间、同级 “条条 ” 间的关系，进而加强基层政通、互融、互嵌，形成条块联动互嵌机制，构权治理能力建设。建 “各自吹哨，相互报道，协作互嵌 ” 的基层系统研究推进基层政府减负的机制和路径，治理架构，一定程度上改变了条强块弱或块强对于更好地为基层政府松绑减负、提质增效，构条弱的非均衡状态。建简约高效的基层管理体制具有重要意义。基层４．优化政府过程，向基层放权赋能（１）完善考核评价体系和激励办法。上级政府在制定需要下级政府完成的指标时，避免 “一刀切 ”，减少、慎用 “一票否决 ” 考核方式和教条主义的检查方式，不能因某项任务没有完成而 “一丑遮百俊 ”。加强对基层政府的综合考核，严格控制考核总量和频次，统筹规范面向基层的督查检查，避免过度考核、公式化评价，清理规范工作台账、报表以及 “一票否决 ”、签订责任状、出具证明事项、创建示范等项目，切实减轻基层负担。从制度上赋予基层政府敢作为和能作为的空间，做好容错纠错工作，保护基层干部干事创业的积极性［３９］。不能简单以留痕和上报材料多少来评判工作好坏，树立以提高工作效率和实绩为目标的考核导向。（２）推进条块信息共享和对称。基层条块协作互嵌行动的前提是信息开放和共享，推进政务政府负担重、运行效率不高是工作作风、领导方式、简单化理解属地管理和问责制度、权责失衡、政府职能中存在的深层次体制机制问题尚未理顺等诸多因素综合效应的结果。针对条块协同力度不够、运转不畅，上级职能部门与乡镇（街道）之间权责、属地化管理与部门履职之间边界存在真空，基层治理缺乏黏合力等问题。在推进基层治理相关体制机制改革中，要赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作；健全双向考核机制，加大乡镇（街道）对上级职能部门或派驻机构考核的力度；合理规范基层政府的许可事项，逐步推进基层政府韧性建设；等等。就理论研究而言，还需要进一步强化基础性研究工作，加强专门性、系统化综合研究。在此基础上，从现代政治学角度进行概括和提炼，形成有解释力的概括、有包容力和说服力的分析框架，助力形公开和信息公开是核心内容［４２］。信息技术作为一种治理工具，在为基层减负方面发挥着重要成把中国实践说清楚、讲明白、讲生动、讲具体作用。要加快信息资源的整合共享，推动实施面临的问题、形成的实践经验，提出分类治理和 “互联网＋基层治理 ” 行动，进而 “完善乡镇差异化治理的基本思路，进而实现理论创新与对（街道）、村（社区）地理信息等基础数据，共策创新。建全国基层治理数据库，推动基层治理数据资的话语体系和理论体系。总结推进基层政府减负需要特别说明的是，本文只是从原则上提。同时出了一个解决基层条块矛盾的情景选择。接下加强基层政府与职能部门政务信息系统数据资来，还有大量的工作需要详细说明和论证。例源共享交换机制。如，条块协作互嵌治理架构的内涵到底是什么；源共享，根据需要向基层开放使用” ［３９］如何厘清这一架构与提升基层治理体系和治理五、结语能力现代化的内在关联；协作互嵌与合作共治的实质性区别和联系体现在哪些方面；这一思基层治理体系和治理能力现代化建设是实现路若可行，如何科学、准确概括各地的创新实公共管理与政策评论２０２２．１，２０－３３３２公共管理与政策评论２０２２．１５）：７０－７８．践，将实践经验进一步转化为可操作性的实施２１（路径；等等。［１８］张丙宣．地方政府的选择性治理：制度基础与优化机制［Ｊ］．公共管理与政策评论，２０１４，３（４）：２５－３１．参考文献［１］中办印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》［Ｎ］．人民日报，２０１８－１０－１０（００１）．［２］关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知［Ｎ］．人民日报，２０１９－０３－１２（００５）．［１９］倪星，王锐．从邀功到避责：基层政府官员行为变化研究［Ｊ］．政治学研究，２０１７（２）：４２－５１＋１２６．［２０］李元珍．对抗、协作与共谋：条块关系的复杂互动［Ｊ］．广东社会科学，２０１５（６）：２０１－２１０．［２１］黄晓春，周黎安．“结对竞赛”：城市基层治理［３］持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面创新的一种新机制［Ｊ］．社会，２０１９，３９（５）：１－３８．建成小康社会提供坚强作风保证［Ｎ］．人民日报，２０２０－［２２］田先红．属地管理与基层避责：一种理论解０４－１５（００１）．［４］周雪光．基层政府间的 “共谋现象 ” ——— 一个政府行为的制度逻辑［Ｊ］．社会学研究，２００８（６）：１－２１＋２４３．［５］荣敬本．从压力型体制向民主合作体制的转变：释———基于理性选择制度主义的分析［Ｊ］．广西大学学报（哲学社会科学版），２０２１，４３（２）：５３－６２．［２３］朱光磊．全面深化改革进程中的中国新治理观［Ｊ］．中国社会科学，２０１７，（４）：２７－３９．［２４］邓少君．基层矛盾治理［Ｍ］．北京：中国法制县乡两级政治体制改革［Ｍ］．北京：中央编译出版社，出版社．２０１９：１２２－１２４．［２５］倪星，原超．地方政府的运动式治理是如何走１９９８：２２－２８＋４４．［６］周振超．条块关系：政府间关系的一种分析视向 “常规化” 的？———基于Ｓ市市监局 “清无 ” 专项行角［Ｊ］．齐鲁学刊，２００６（３）：１４４－１４７．［７］朱光磊，张志红．“职责同构 ” 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整合：［４１］黄晓春．党建引领下的当代中国社会治理创新［Ｊ］．中国社会科学，２０２１，１２９（６）：１１６－１３５．［４２］李文钊．政府治理：根本性问题、分析框架与新时代城市社区党建的双重逻辑［Ｊ］．政治学研究，中国探索［Ｊ］．西北师大学报（社会科学版），２０２０，５７２０２０（４）：９５－１０５＋１２８．（４）：７０－７７．［３９］中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理ＡｎａｌｉｓｏｆＴｉａｏ－ｋｕａｉＲｅｌａｔｉｏｎｆｒｏｍＣｏ－ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｙｓｒａｔｉｖｅＥｍｂｅｄｄｅｄｎｅｓｓ：ＴｈｅＧｅｎｅｒａｔｉｏｎａｎｄｔｏＣｏｏｐｅＳｏｌｕｔｉｏｎｏｆＧｒａｓｓ－ｒｏｏｔｓＧｏｖｅｒｎｍｅｎｔＢｕｒｄｅｎＺｈｏｕＺｈｅｎｃｈａｏ，ＨｕａｎｇＨｏｎｇｋａｉ【ｏｐｅｒｌＡｂｓｔｒａｃｔ】ＴｏｐｒｌｅｔｈｅＴｉａｏ－ｋｕａｉＲｅｌａｔｉｏｎｉｓａｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌｉｓｓｕｅｉｎＰｒｏｍｏｔｉｎｇｔｈｅｙｈａｎｄｆｔｈｅｓｙｓｔｅｍａｎｄｃａｐａｃｉｔｆｇｒａｓｓ－ｒｏｏｔｓｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ．ＡｎｅｆｆｅｃｔｉｖｅｗａｙｏｆｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎｏｙｏｓｔｒａｉｔｅｎｉｎｇｏｕｔｔｈｅＴｉａｏ－ｋｕａｉＲｅｌａｔｉｏｎａｎｄｒｅｓｏｌｖｉｎｇｔｈｅｃｏｎｔｒａｄｉｃｔｉｏｎｓｉｓｎｅｉｔｈｅｒａｓｉｍｐｌｅｓｅｐａｒａ－ｇｈｔｉｏｎｎｏｒａｍｅｃｈａｎｉｃａｌｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ．Ｃｏｎｔｉｎｕｏｕｓｆｒａｇｍｅｎｔａｔｉｏｎｗｉｌｌｒｅｓｕｌｔｉｎｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚｅｄｇｏｖｅｒｎａｎｃｅｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｗｈｉｌｅｍｅｃｈａｎｉｃａｌｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎｗｉｌｌｌｅａｄｔｏｕｎｃｌｅａｒｒｉｔｓａｎｄｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｉｅｓ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｇｈｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ，ｔｌａｎ－ｅｘｐｌｏｒｉｎｇａｎｉｎｎｏｖａｔｉｖｅｗａｙｔｏｃｏｍｂｉｎｅｔｈｅｐｒｅｃｈｎｉｃａｌａｄｖａｎｔａｇｅｓｗｉｔｈｔｈｅｏｖｅｒａｌｌｐｎｉｎｇａｎｄｔｅｒｒｉｔｏｒｉａｌａｄｖａｎｔａｇｅｓｉｎＴｉａｏ－ｋｕａｉＲｅｌａｔｉｏｎｉｓｔｏｂｕｉｌｄａｓｉｍｐｌｅａｎｄｅｆｆｉｃｉｅｎｔａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｖｅｓｙｓｔｅｍｏｆｇｒａｓｓ－ｒｏｏｔｓｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ．ＴｈｅＴｉａｏ－ｋｕａｉｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅｅｍｂｅｄｄｅｄｎｅｓｓｍｏｄｅｌｗｉｌｌｂｅｃｏｎｓｔｒｕｃ－ｔｅｄ，ａｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｔｈｅｃｒｅａｔｉｖｅｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎａｎｄｉｎｎｏｖａｔｉｖｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｔｒａｄｉｔｉｏｎａｌＴｉａｏ－ｋｕａｉｃｏ－ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅＲｅｌａｔｉｏｎ，ｓｏａｓｔｏｒｅａｌｉｚｅｄｅｃｅｎｔｒａｌｉｚａｔｉｏｎａｎｄｅｍｐｏｗｅｒｍｅｎｔ，ｅｖｅｎｒｅｄｕｃｅｔｈｅｇｒａｓｓ－ｒｎｍｅｎｔｂｕｒｄｅｎ．Ｔｈｅｉｍｐｔｈｆｒｎａｎｃｅｔｒｏｏｔｓｇｏｖｅｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｐａｒｏｍｃｏ－ｇｏｖｅｏｃｏｏｐｅｒａｔｉｖｅｔａｉｎｓｏｒｇａｎｉｃａｌｌｉｎｇｔｈｅ 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