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美国炮制所谓新疆人权问题的套路： 长臂、精致操作和二元民主 西南政法大学人权研究院 周 力 美国关于中国新疆、西藏等地区的联邦立法法案 建立在事实举证不详、数据统计不清和信息源动机不 纯之上，隐藏在此之后的是“政客放料——媒体加工和 学者造势——官方回应”模式，反映出美式宪政是建立 在区分人民意志和政客意志的二元民主和立法之上 的。 多年来，美国一直在指责中国政府在新疆、西藏 等地区推行高压政策，侵犯少数民族群体人权。从国 会及行政当局中国委员会的年度报告，到国会参众两 院分别召开的听证会，再到近两年操弄的联邦立法， 美国提出了大量的有关中国在少数民族聚居区“侵犯 个人自由和基本权利”的所谓“事实发现”，并配合这些 活动制造出了诸多节点评论和新闻，但这些信息和数 据要么语焉不详、来源不明，要么产生于自称独立而 实际有明显政治倾向的学者、机构，或包装成草根而 实际由政府资金支持的非政府组织，其中大有文章。 1 最近几年，美国开始频繁尝试以联邦法律的形式 来制造中国少数民族地区的人权议题。从《西藏准入 互惠法》《西藏难民援助法案》《西藏政策与支持法 案》《授权总统承认中国西藏为独立国家及其他目标 法案》，到《维吾尔人权政策法案》等，美国把中国 共产党和中国政府刻画为大规模侵犯少数民族迁徙自 由、人身自由、宗教信仰自由、获得公正审判和社会 文化等权利的形象，试图以正义之名、以法律的正当 性来“纠正”中国的人权状况。但美国在立法过程中 所描述的中国少数民族地区如此多的人权问题里面， 充斥着假想、杜撰、精巧的政治操作和长臂管辖，与 其传统的宪政和法治精神背道而驰。 看看《2020 年维吾尔人权政策法案》的立法经过 便知。维吾尔人权政策法案从 2018 年开始就已在国会 议员中酝酿，但克里斯托弗·史密斯和马可·卢比奥首 次提出议案后并未获得进展，2019 年卷土重来，直到 今日。这一涉疆法案，从最初的《2019 年维吾尔人权 政策法案》到《2019 年维吾尔干预与全球人道主义统 一应对法案》，再到《2020 年维吾尔人权政策法案》， 提案的具体支撑内容在参众两院之间，以及在两院内 部都有大量删改。 从 2018 年的 21 条到 2019 年的 25 条再到 2020 2 年的 9 条，国会自己修改和删除了大量不实的“事实发 现”。 今年 5 月 14 日和 27 日，美国国会参众两院各自 以压倒性的优势通过了《2020 年维吾尔人权政策法 案》并于 6 月 17 日由美国总统特朗普签署。2018 年， 最初参众两院版本中“事实发现”皆为 21 条。到 2019 年，参议院 1 月动议稿为 24 条，9 月通过提交众议院 稿为 25 条，众议院 12 月稿仅保留了 6 条。再到 2020 年 5 月，参议院增加至 9 条，众议院无修改通过。在 近两年参众两院交互往来的 5 个不同版本法案中，参 议院提出的所谓“事实发现”大多数都被众议院所删 除，只留下了一些任意的、无来源的言辞论证和存疑 的数据。 在 2019 年 1 月参议院动议稿中提及“最近几十年， 中国中央和地方政府对新疆的维吾尔族人、哈萨克族 人和其他穆斯林有系统性歧视”，但在 2020 年 5 月参 众两院通过的法案中却说“对新疆突厥族穆斯林和其 他穆斯林存在歧视”，这种措辞变化并没有提供任何证 据，且在各版本中随处可见，这实际是在任意地放大 群体范围。 在 2019 年 1 月参议院动议稿中声称据可信报告显 示，“身居海外的维族人的家人被发现失踪”“中国当局 3 以拘留或威胁拘留亲属的方式强迫一些维族人回国， 并在其返回后将其拘留”，指出中国政府向各国施压要 求遣返居住在其他国家的维吾尔族人。动议稿中还提 出了所谓“充分可信”的证据、独立机构的调查结果、 证词，比如说“一些学者、人权机构、记者和智库单位 都证实中国存在‘政治再教育’集中营”“独立机构认为 中国集中营的恶劣条件和缺少医学治疗导致了维族人 的死亡”。但这些内容都在众议院的法案中被删除，也 并没有体现在 2020 年参众两院最终投票一致的版本 中。最初法案所谓的可信报告实际上只是未经采信的 似是而非的报告。而更为重要的是，这些内容本身已 经在中国发布的相关白皮书中得到澄清，国会的这种 自我删除行为实际上间接证实了可能中国才是说实话 的那一个。 此外，最初的法案还列举了“普遍的高科技监控”， “使用面容和声音的识别软件等”，“严格限制个人在区 域内的行动自由”，“维族人被强迫参与庆祝春节等中 国传统文化节日”等等。这些具体且看似合理的“事实 发现”，实际出自美国国会及行政当局 2017 年的年度 报告，“据报道有关部门加强了对当地维吾尔族和其他 少数民族的安全控制，并严格限制上网”。1“据报道， 1 美国国会及行政当局 2017 年年度报告，第 7 页。 4 从 2016 年 10 月开始，新疆各地当局下令居民将护照 交给警方，各地规定的截止时间不同，最多为四个月。 此后，当局规定居民在出国旅行时必须获得警方批准 才能取回护照。据报从 2017 年 1 月下旬开始，中国当 局命令一些在埃及、土耳其、法国、澳大利亚和美国 等国家留学的维吾尔人返回新疆。为强迫一些留学生 返回，新疆当局拘留或威胁拘留他们的亲属。据报道， 一些回到新疆的留学生也受到拘留，另一些留学生则 被强制接受‘政治教育’”。2而在该报告中，对上述内容 的来源也以“据报”“据报道”等表述来处理，均存在或 来源或内容不可靠的情况。 中国究竟“压迫”和“拘禁”了多少少数民族民 众？ 从 2019 年 1 月参议院的最初动议稿到 2020 年 5 月参众两院一致通过的法案，在自删一些事实支撑材 料后，留下了三处核心数据支撑材料，但这几处关键 数据同样存疑，甚至在曾经信誓旦旦的证词中的数据 也已被悄然修改。 2019 年 1 月参议院最初法案的事实发现指出“中 国政府在新疆地区对大约 1300 万的突厥族、温和逊尼 派人的压迫由来已久”，但在 2020 年 5 月参众两院通 2 美国国会及行政当局 2017 年年度报告，第 54 页。 5 过的法案中，这个 1300 万又被用来指新疆所有的少数 民族人口数量，并称这是根据中国 2010 年最新人口普 查数据得出的。实际上新疆的少数民族人口已经因为 经济社会发展而增长到了 1400 万左右，使用十年前的 数据只是为了让其统计的拘禁人数看上去在人口总量 中占比更大。况且，这些基础数据都是能公开查阅的 数据，在立法中为达目的而如此随意地改变人口统计 标准，并不仅难以让人信服，而且实在有辱法治精神。 在最初的 2019 年 1 月的法案和最终的 2020 年 5 月的法案中，都在目的陈述这一部分指出“新疆大规模 拘禁了超过 100 万的维族人及中国其他穆斯林占多数 的民族的人员”，而在最初动议案的事实发现中引用 Scott Busby 作证说在再教育营中“自 2017 年 4 月开始 至少拘禁了 80 万人并可能超过 200 万人”，在 2019 年 12 月众议院的版本中这一证词改为了“自 2014 年开 始，中国政府至少拘禁了不少于 80 万人的维族人、哈 萨克族人、吉尔吉斯族人和其他少数民族人员”，这些 数据最后都被笼统地表达为“自 2014 年以来，拘禁人 数超过了 100 万”。这些统计起始时间的不同、人数范 围的裁剪、统计标准的前后不一致，以及最终的模糊 化处理都显出了立法过程中的举证随意性。 更进一步地说，这些作为美国国会立法论证中的 6 数据本身也不具客观性、独立性。法案中遭受关押人 数是基于“中国人权捍卫者网络”3以及郑国恩4的研究 结果得出。“中国人权捍卫者网络”在一项报告中指出 “约 100 万人被‘再教育营’拘留，约 200 万人被迫参与 ‘再教育营’”，而该项报告结果仅是基于对 8 名维吾尔 族人的访谈而得出。 郑国恩则在其发表于《中亚研究》的一篇文章中 指出了被关押于“再教育营”的人数，而该项数据则是 根据土耳其维吾尔流亡媒体组织伊斯蒂赫拉尔电视台 3 https://www.nchrd.org/2018/08/china-massive-numbers-of-uyghurs-other-ethnic-minorities-forced-into-re-educati on-programs/ 4 https://en.wikipedia.org/wiki/Adrian_Zenz 7 的报道得出。 还有，上述提到的“中国人权捍卫者网络”长期受 到美国国家民主基金会的资助，郑国恩则是美国政府 于 1983 年成立的极右翼的共产主义受害者纪念基金 会高级研究员。 这些为美国国会、政府提供证据来源的组织由于 受到资助，提供的证据、信息具有强烈政治倾向，不 仅不具有实际可参考性，更是对民主立法资源的双重 浪费。 此外，在声称遭受中国政府公然羞辱的自由亚洲 电台记者人数上也呈现前后表述不一的情况，由最初 的“6 名记者”变为“不少于 5 名记者”，这看似在表达上 更为严谨，实则是在动议上举证不实、缺乏充分论证 的表现。 S.178 (2019-01-17) 8 S.178（2019-12-03） 这些都充分说明，作为世界警察、民主灯塔、自 由国度的美国，一项立法的论证材料可以如此轻率， 美国国会似乎并没有把立法当作是一件严肃、严谨的 工作。 假想或文学式的浪漫化颠覆，还是立法上的准确、 严谨和庄重？ 2018 年 9 月 13 日，美国众议院外委会亚太小组 委 员 会 首 席 民 主 党 议 员 布 拉 德 · 舍 尔 曼 （ Brad Sherman）曾在接受美国之声采访中强调，美国的目的 不是制裁中国，而是希望能保护人权。实际上，以政 治为指向而杜撰法案文本的特点十分突出。在参议院 提出的法案版本中，控诉中国政府在新疆制造不安局 面，对维族人进行文化灭绝，在国家发展战略中排斥 9 少数群体。然而就此指控内容，中国政府在《新疆的 职业技能教育培训》中做了详细的陈述。同时，在参 议院 2019 年 9 月的法案版本通过后，中国外交部部长 王毅于 2019 年 9 月 24 日在联合国大会上就上述指控 一一回应，获得了 120 多个国家对中国人权状况的积 极评价。 5 面对中国所作澄清与联合国大会上各国支 持，众议院其后删除有关上述所谓的事实内容。 2019 年 9 月外交部长王毅在联合国回应美国对新疆问题的指控 5 http://world.people.com.cn/n1/2019/0925/c1002-31372662.html 10 此外，作为一项立法，法案的用语夸张、修辞不 当也与立法技术不符。最初，参议院在动议稿中大量 使用了“奥威尔式的集权社会”“北朝鲜式的警察国 家”“南非种族隔离式的制度性种族主义”“渐进式的天 安门运动”等用语，以文学式的浪漫修辞抹杀了立法技 术所要求的准确性、严谨性和庄重性。这些在众议院 讨论法案的过程中似乎有所觉察，在后续通过的版本 中全部做了删除。 S.178（2019-01-17） “奥威尔式的集权社会”“北朝鲜式的警察国家” “南非种族隔离式的制度性种族主义”“渐进式的天安门运动”的表述 一定要迎合特朗普吗？ 在上述大量的删除、修改之外，国会却特意在事 11 实发现中增加了一个条文，该条特别强调了特朗普总 统于 2018 年 12 月签署的《亚洲再保证倡议法》，并 列举了与此次涉疆法案相近似的内容。参议院在 2019 年 1 月的最初法案中本没有这一条文，但其后的每一 稿中都有列明该条，这一条文虽然曾经被众议院否弃， 但最终出现在国会呈交总统的法案中。 S.3744（2020-05-27） 法案增加关于特朗普签署《亚洲再保证倡议法》的内容 显然，在仅有寥寥可数几条论证资料的情况下， 增设这一条的实质目的就在于寻求国会与总统利益的 同质性，以获取总统的支持。在美国宪政中三权分立 的政治体系下，国会与总统之间应是分权制衡而非互 相迎合的关系，这样的分权体系本身是美国法治文明 的显著表现。而国会为使法案获得总统签署而刻意提 供依据的做法，结合整个立法过程所体现的政客之间 12 的相互配合，不难让人觉得这一政治体系已然失去其 原有价值，沦为了政治工具。 “政客放料——媒体加工和学者造势——官方回 应”的操作模式 即使有这么多立法上的“硬伤”和“软肋”，美国仍 然在利用其成熟的意识形态工具操控国际舆论，塑造 他国恶劣的人权形象。 在这次《维吾尔人权政策法案》制定过程中，参 众两院每次表决通过相关议案，都会释放一定消息， 利用其扶持或资助的学者、官员、非政府组织、新闻 媒体来制造节点评论和新闻。 例如，有关新疆拘禁的 100 万人这一数字，最初 由消除种族歧视委员会中唯一一个美国成员麦克杜格 尔（McDougall）在一次审议中提出，6得到另一些成 员的响应，并将消息透露给路透社、拦截网等新闻媒 体加工、发酵，以郑国恩和“中国人权捍卫者网络”等 学者和非政府组织进行学术和实务方面的阐释，通过 自由亚洲电台等再作立体报道，并适时由官方加以确 认，由此而形成一套完整的宣传链条。 6 https://www.voacantonese.com/a/un-review-china-20180810/4524231.html 13 麦克杜格尔在联合国审议中指出中国剥夺新疆少数民族人身自由 这一链条的结果又最终作为支撑材料放入法案之 中。这样一套新闻生产机制也直接影响了联合国层面 的认知，如人权高级专员巴切莱特女士就曾引述相关 内容。 由此看来，中国少数民族地区之所以“存有”这么 多的人权问题，是来自美国成熟而无良的精巧操作。 立法过程存在于政治博弈的套路之中，好像也没有美 国人民多少事情，更多地来自于政客和宣传机器。 在美国建国之初，《独立宣言》中提到了美国人 民的要求与希望：保护生命、自由以及追求幸福的权 利，而政府对此负有义务。宪政被认为是美国的立国 之本，在这种政治体制里，宪法及其基础上的法律体 系体现着自然法和人民意志。宪法作为最高权威高于 一切，法律应最有益于、最有必要于公众利益。以此 次涉疆法案的过程来看，当前美国宪政模式的核心要 件——民主和立法，已经朝着区分人民的意志和政客 的意志的二元民主和政客立法的方向越走越远：立法 论证粗暴武断，立法价值偏离民主，立法机构沦为政 14 客的舞台，三权分立形同虚设。这让人深深地担忧， 民有、民治、民享的美国政府，自由、平等、民主的 美国宪政，是否仍能长存于世？ 15