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中国行政管理 CHINESE PUBLIC ADMINISTRATION 治理现代化 DOI：10.19735/j.issn.1006-0863.2021.01.09 乡村治理中的金融路径再认知 李 燕 吴 * 敏 要］乡村治理有效，是乡村振兴的重要内容。如何治理有效，既有世界观的问题，也有方法论的问题。 本文立足金融视角，从实践出发，疏理出乡村治理中的新方法与理念：一是以金融视角重新认识乡 村治理中的痛点与堵点；二是从本源与使命出发梳理乡村治理中的金融逻辑，回答金融改革为何可 以解决乡村治理中的问题；三是解构金融时代属性与特征，为乡村治理提供新方法。本文紧紧围绕 金融与乡村治理之间的关系，得出结论，即金融是认识乡村治理的一种新方法，也是服务乡村治理 的一种新路径。深化金融服务改革，可以更好地推动乡村的有效治理。 ［关键词］乡村治理； 金融；服务；治理体系 ［中图分类号］D035 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-0863（2021）01-0066-07 ［摘 ［1］ “乡村治理是国家治理体系的重要组成部分”， 也是乡村振兴的重要内容。但如何才能达到治理有 效？这既是一个世界观的问题，也是一个方法论的问 题。金融是现代经济的核心，是实体经济的血脉，是资 源配置和宏观调控的重要工具，是推动农村经济发展 的重要力量和服务乡村振兴的主要手段。金融资源下 沉到农村，既契合国家政策的要求，也是当下乡村治理 的迫切需要。 从货币交易、支付结算、抵押信贷，再到科技在金 融的广泛应用，金融已具备服务于未来的特征和技术。 与此同时，农村问题也早已不只是农村自身的问题，如 同金融问题早已超越金融范畴本身。那么，金融到底 能在农村社会良性发展、追求社会公平正义的终极目 标中扮演怎样的角色？笔者以为，应追寻农村的金融 本源及金融在农村的使命，用新的思维与方法来回应 农村的期待与关切，即深化金融服务改革助推乡村有 效治理模式，构建金融促进乡村治理的体制机制，为深 化乡村治理理论研究提供最佳最新的诠释。 一、 堵点与痛点： 乡村治理的现实困境 乡村振兴、农村社会发展蕴含着多元、多面的问题 和矛盾，而经济要素又是所有乡村治理问题和矛盾的 根源，同时又是治理过程中的关键节点，也是解决治理 问题的根本要素。例如：没有土地“三权分置”改革就 没有农民土地权能的释放；没有农村集体产权制度改 革，集体经济也无法高速发展；没有农村产业发展，社 会也无法全面进步；没有农民的广泛经济合作与组织 动员，乡村治理也很难有效推动。 （一）治理中的堵点表现为金融需求痛点 从农村发展学的角度思考，有效的乡村治理有三 方面重要标志，一是完善党组织统一领导的自治、法 ［2］ 二是高效、民 治、德治“三位一体”的乡村治理体系； 主的村级管理和完善、便捷的村级公共服务；三是农村 既充满活力又和谐有序。中国人多地少，很多地方土 地经营规模较小，农业生产的组织化程度和市场化程 度较低，农村劳动生产率较低，农产品缺少价格优势、 缺乏竞争力。乡村社会的集体经济、道德伦理、信任信 仰、公共精神、组织发动能力存在诸多问题，乡村治理 的内生型资源缺乏激活机制和动力，形成乡村发展的 堵点。然而，中国农村改革开放的步伐从未停止，各方 面取得的成就举世瞩目。相比之下，农村金融问题一 直广为社会所诟病，似乎并没有实质性突破。 金融作为社会发展中最重要的资源之一，既是推 动农村社会发展的长效动力，也是关乎农村社会结构 稳定的重要因素。而在当下我国农村，金融并没有成 * 基金项目： 农业农村部委托项目“构建金融服务乡村振兴新模式研究——基于中国建设银行金融科技创新应用实践”（编号： 125E0202） 作者：李燕，西南政法大学中国金融与保险法研究中心教授，博士生导师；吴敏，中国建设银行总行研究员，西南政法大学博士 生导师，重庆 401120 66 2021 年第 1 期 总第 427 期 治理现代化 为农村发展经济的源泉与活水，农村金融的长期缺位， 金融业在农村发展不平衡、不充分，服务理念、方式、产 品、手段相对落后，对产业支持较弱，这已经成为乡村 治理缺失的重要原因之一。在农村，银行提供的基础 金融产品和服务，与乡村治理、百姓需求中涉及的诸多 公共产品、公共服务具有密切的关联性。金融服务一 直是农民最直接、最需要的基础服务，诸如汇款、缴款 等服务往往已经成为村民最基本诉求。但事实上，暂 且不论贷款等投入性产品在农村发展得如何，就是原 先在乡镇的银行网点现今都纷纷撤离。村民取钱、存 钱都要去很远的地方，金融的缺失最后逐渐成为基层 治理中老百姓对社会的怨气，需求痛点变成治理堵点。 “与天下同利者，天下持之；擅天下之利者，天下谋 之。 ”传统金融更多强调金融的资本属性，更多追求金 融的商业价值与回报，把本应与老百姓紧密相关的金 融捧到了高高在上的位置，常使其成为富人的资本游 戏。如果在农村，金融一味与民争利，片面追逐资本回 报最大化，必然束之高阁，高不可攀。金融危机之后， 西方有识之士也开始对“华尔街模式”进行深刻反思， 以资本为中心攫取最大利益，导致贫富悬殊不断被放 大、社会公平不断被侵蚀。金融必须秉持以天下苍生 为念、与天下同利的初心，摒弃资本至上，旗帜鲜明地 倡导人民至上，以义驭利、义利兼顾，落实以人民为中 心的发展理念，把金融活水有效引入农村，浇灌农业， 惠及农民。 （二）金融要素缺失增强治理的难度 金融体系作为国家治理结构的重要组成部分，其 存在价值与治理需求是相互联系的。乡村治理缺失在 于金融缺位，而金融缺位又在于城乡社会的分割，使金 融业远离了农村，农村不熟悉金融。金融业与农村的 相互陌生，已成为乡村振兴的“阿喀琉斯之踵”。没有 金融的社会化和社会的金融化，就没有金融与农村的 相互协调、和谐发展。现实中，农民“融资难、融资贵” 问题依然突出。据相关统计数据显示，30%-40% 的农 民贷不到款，银行机构贷款利率在 10% 以上，民间借 贷的成本高达月息两分。农村信用体系缺失，骗贷、逃 债现象频发，农村存在的“信用缺、服务难”问题没有 得到很好的解决， 传统金融业务与服务已不适应现代农 业农村新的金融需求。长期以来，农业运营成本高、信 贷风控难、 不易规模化、 农民缺乏征信数据等四大问题， 严重制约农村金融发展， 金融要素成为我国农村资源中 最稀缺的要素， 金融“嫌贫爱富”的特征进一步体现。 以贷款为例，过去贷款不良率高、风险大，原因不 在于农业本身的弱质，因为弱质问题完全可以通过农 业保险、期货等现代金融工具来解决。其根本原因在 于贷款没有准确投放到真正从事农业生产的农民身 上。再例如，为减少传统的工商金融模式对农村金融 服务的影响，为摆脱农民无有效抵押资产而难以获取 信贷资源的困境，为了农民贷款不再难、不再贵、不求 2021 年第 1 期 总第 427 期 中国行政管理 CHINESE PUBLIC ADMINISTRATION 人的内心期盼，某商业银行根据农户信贷旺盛需求，依 托农村现有农业土地、补贴等数据，开发专门针对农户 的全国系统适用的信用类线上贷款产品，农民贷款秒 申、秒批、秒贷，全程自助办理，利率在基准利率之下， 不用抵押和担保。但该产品自上线起两个月，全国系 统内总共只服务了 12328 户农户，贷款余额仅 1.82 亿 元，数量之少很难满足广大农民的需要。究其原因，互 联网时代、大数据时代的数据处理、计算方式并没有同 步将农村带来的数据进行广泛运用。现行农村基础数 据积累普遍薄弱，从一定程度上说，数字振兴乡村、发 展数字农村等提法还只停留在口头或文件上。 （三）没有金融浸润，治理失去合作基础 在发展相对落后的农村，基础设施老化，道路交通 不畅，水利工程失修，安全饮水缺乏，虫害泛滥，环境恶 劣等问题也是急需考虑的，同时这也直接关系到广大 农民的切身利益，作为政府基层组织体系的绝大多数 行政村很难承担起相应的公益事业建设职能，尽到公 共服务责任。尽管近几年，国家致力于填补村级综合 服务设施空白，但事实上，截至 2019 年 9 月，全国村级 综合服务设施覆盖率仅达 46.1%，还主要分布在一些 经济发达省份。［3］正如有专家所指出的，与国家注入 资源和激活集体所有资源的大趋势相向而行的是，村 庄内生治理资源持续衰退，村级组织的内生性权威不 断退化。［4］不仅如此，空洞化集体组织，进一步弱化了 金融在农村服务中的市场与民意，让基层政府及村级 群众自治组织在治理中缺乏有序有效的经济、金融手 段与调节机制。［5］没有农村合作的底层基础，无疑让 农村的社会治理主体缺乏基本手段，治理主动性也难 以实现。［6］ 农民善分不善合，这既是农村的现实经济结构和 基本生产、生活形态决定的，也是农村圈层社会结构 中固有的社会文化所决定的。“正是高度市场化带来 的大量经济资源，复活了传统文化和传统的人际关 系，从而强化了社区记忆。”［7］合作成为农民在生产 经营中的必然选择。“在国家力量无法达到每一个农 村的‘神经末梢’的情况下，农村生产力水平低下与 生产生活高度复杂之间的矛盾必须依靠农民合作来解 决。”［8］农民在合作过程中通过组织与制度创新，以分 工与联合的方式，在分散农户之间调节内部资源分配， 使公共产品的外部效应内部化，从而获取经济发展的 规模效应，改变市场中的力量对比，提高农业增收的可 能性。由此可见，农民的动员与合作，是乡村治理最重 要的前提。［9］ 农民的组织发动与广泛合作，已成为当下农村发 展的重要任务。发展集体经济，把村集体的经济实力 转换成乡村治理的经济基础，用经济基础夯实治理的 民意基础，即组织发动农民、促进合作等具体举措。据 统计，目前全国农民从集体经济组织中获取的财产性 净收入在人均可支配收入中仅占 2.3%，农村集体产权 67 中国行政管理 CHINESE PUBLIC ADMINISTRATION 治理现代化 制度改革任重道远，意义重大。弱小的集体经济空洞 化，不能为村民提供必要的社会公共和公益服务，就必 然使得传统行政组织越来越散，动员能力越来越弱，基 层政权调控手段越来越软，村组干部作用空间越来越 小， 村民自治制度发育越来越难。［10］ 合作组织中的农民更具有自我管理、自我约束、自 我发展的自治意识和能力，是农民享有权利的前提与 关键。在农村，仅凭行政指令或简单说教，难以促进 合作。而金融资源对农村生产生活的浸润，农民对生 产生活的期待及对美好生活的向往，金融资源的获取 成为农民合作的动机，金融手段为农民合作带来可能。 在市场机制的作用下，通过金融来引领并配置农村经 济和社会资源，在充分尊重农民自主权和选择权的前 提下，鼓励农民建立真正意义上的合作互助组织，如各 种协会、基金会、理事会，各种联营、联盟、联合体、共同 体等。［11］事实证明，只有建立在金融服务乡村振兴上 的制度与模式，才能有农村、农业、农民的可持续发展， 才能为乡村有效治理提供经济、社会、政治基础。现实 中，传统金融、商业金融的思维定势使得城乡之间依然 存在数字鸿沟、信息鸿沟，农村金融迫切需要修建新的 “水利工程” ，若金融在农村还是作为奢侈品一样高高 在上，那么金融一定无法促进社会合作、有效治理，金 融的应有作用也就无法显现。 （四）治理缺乏信用的底层支撑 乡村的有效治理，必定需要具备完善的信用体系 和完备的契约制度，而信用、契约又是金融的灵魂与基 础。信用是文化契约、伦理契约，再完善的抵押担保制 度都比不上人的契约精神，发挥农民在乡村振兴中金 融服务、信用建设的主体作用，其目的在于构建新型农 村信用体系，筑牢乡村治理的社会基础。突出人的因 素，充分发挥农民在金融服务中作为需求者、维护者、 建设者的积极作用，通过金融服务，引导全社会将农民 的信用转化为可获得金融资源最重要资产，提高农民 的权利变现能力，增强农民的履约能力，让农民了解金 融、使用金融，从金融中尝到甜头，由此才能真正构建 良性农村金融生态，从源头进一步优化治理环境。 传统商业性金融从贷款起始就否定了农民的基本 信用，特有的市场逻辑改变了农村金融生态。银行贷 款存在抵押崇拜情节，过分依靠抵押担保，未建立良 性、人本的信贷文化。一方面大部分农民都没有抵押 资产，金融资源的获得成为极其困难的事情；另一方面 在传统的农村金融服务中，更多依靠业务员与客户间 的“关系型”信贷技术，成本高、覆盖面窄，也使农民更 相信关系，默认维护关系而付出的成本，诸如高利贷、 非法集资等行为。这不仅扰乱了农村金融市场秩序， 增加了农村融资成本，毒化了乡村社会发展环境，更加 大了乡村治理的难度。 农民并非没有信用，而是农民的信用隐藏在乡土 社会之中。农村并非没有信用，而是分散的信用信息 68 尚未形成成熟的农村信用体系，朴素信用观还未进化 为契约精神，银行也没有发现与挖掘这种信用的专业 服务能力。从已有实践不难发现，用制度、科技手段激 活农村农业农民信用，将信息转化成数据，用数据表达 信用，让自身信用刷新成真实的数据，可以把数据变成 农民手中最重要的资产。银行可以数据为重点产品提 供服务，把农民手中的土地资源、真实的交易信息等， 顺利转化为商业银行认可的信用信息数据，逐步将信 用报告打造成农民的“第二身份证”，力求贷款和金融 服务逐渐走向数字化、个性化。 农村金融发展滞后并非是农民缺乏信用，而是金 融机构缺乏发现信用、评估信用的技术能力和下沉渠 道。更深层的问题是，由于数据缺乏，农村、农民信用 没有表达方式，传统金融供给方式没有生成兑现金融 资源、获取信贷的机制，这也影响了农民对自身信用的 重视和农村对信用体系建设的重视。 二、本源与使命：乡村治理的金融逻辑 金融如水，既可不择细流成大海、载实体经济之大 船，也可引流渗透到基层大地，解决深层次社会问题。 在有着六千多年农耕文明史的广袤土地上，金融正深 入乡村、寻根问源，向上生长，向下扎根，成为乡村振兴 的新力量。金融在农村发展的新思路，赋予乡村治理 更多启发。 （一）金融的社会性功能，满足乡村治理的社会制 度需求 在打造充满活力、和谐有序的善治乡村过程中，金 融的社会功能比经济功能更为重要。金融的社会性， 更多强调金融在社会发展中的新角色和定位。金融， 特别是国有金融不仅是担当与情怀，更重要的是凭借 国有金融固有的资金、数据、科技、国家信用等优势， 主动对接农村社会发展需求；在提供基础性金融服务 同时，释放农村改革的金融红利，把改革举措兑现成看 得见、 摸得着的金融资源。如积极稳妥地推广集体资产 股份等依法合规抵押，不仅是农村抵押资产融资模式 的确立，也是加快农村集体产权制度改革的现实路径， 而农村集体产权制度改革又是乡村治理中最重要的环 节之一。 金融意识是农民迫切需要的现代意识，获取金融 资源的权利是农民手中最现实的权利。金融发展到现 阶段，已经形成数据为关键生产要素、科技为核心生产 工具、平台生态为主要生产方式的现代金融供给服务 模式，不仅是金融理念的演进，更是服务能力的深层变 革。金融从另一角度，为乡村有效治理推开了一扇门。 只有将金融置于社会全景之下，融入农村社会生活、融 入农村乡村治理、融入农村社会场景，面对农村社会痛 点，服务城乡整合和乡村振兴，金融机构在农村发挥竞 争优势和可持续发展的同时，才能体现金融服务乡村 治理的有效性和专门性，成为农村社会变革、社会治 理、社会秩序中不可替代的变革性力量。 2021 年第 1 期 总第 427 期 治理现代化 （二）数据的金融应用，成为乡村治理的核心资源 和技术手段 数字化时代，数据会成为未来农村社会关系中最 重要的工具，比资产更为重要。农村承包地、宅基地是 农民最主要的资产，但在金融服务中，其金融功能弱 化，变现存在操作上的障碍。金融科技的发展，已具备 可把农民已有数据进行加工整理的能力，用数据整合 资源、挖掘商机、识别风险、管控成本，真正实现“数据 创造价值” 。［12］通过技术整理分析，数据客观、直观反 映出农村经济发展、生产生活现状，也正是数据的相互 验证，科技手段可以准确反映金融服务对象的信用、履 约能力和实际金融需求。 如何实现农村主体生产数据、农村社会建设数据、 农村政府管理数据、农村金融应用数据互融互通，已成 为构建服务乡村振兴农村金融服务新模式面对的首要 任务，国家数字乡村战略出台为农村金融新生态的构 建提供了契机。以数据为核心的制度、 模型、 产品设计， 构成了该服务模式的制度灵魂。例如， 国内有银行通过 建设金融大数据等农村金融基础设施，政务数据汇聚 共享，社会信用信息链闭环，帮助农村的金融资源分配 更加精准，更加快捷，效率更高。促进金融科技在涉农 主体融资中的应用，降低信息不对称，减少金融体系的 “雾霾度” 。据该行统计， 2015 年，该行某分行推出线下 土地承包经营权抵押业务，四年累计投放 116 笔、合计 4.1 亿元。之后该贷款业务的问题逐渐显现，如业务流 程长、手续多、要求高、人力投入大等。2018 年下半年， 该行推出以数据模型为核心的信贷产品， 办理时间从约 1 个月减至 3 天，手续环节从 7 个减至 2 个，人力操作 从 7 步减至 1 步。发放 542 户， 金额达 4.9 亿元， 不到 4 个月的投放量超过前述土地承包经营权抵押贷款业务 4 年累计投放量，正是数据释放了生产力，数据成为发 展农业生产、 推动乡村有效治理的核心资源与手段。 构建以数字科技为核心模式的金融服务平台，用 大场景、大连接、大服务助力乡村振兴。某国有商业银 行自主开发了土地流转平台，它打通了土地数据孤岛， 一端连接土地确权库，辐射数以万计涉农经营主体，一 端连接银行小微快贷系统，通过将农民土地经营权作 为抵押进行贷款，实现了土地信息数据化、确权成果规 范化、流转操作线上化和农户贷款自助化，提升了农村 土地和农业大数据价值，有效降低了农户和新型经营 主体融资成本。作为智慧政务服务体系的重要组成部 分，土地流转平台与城市政务服务平台互联互通，进一 步拓宽了土地流转平台的场景入口，为农村客户搭建 了一体化的金融服务和非金融服务通道，多维度的数 据资源构成了当地乡村的治理资源，形成了金融助推 乡村治理的鲜明特色。 （三）金融服务的共享理念，丰富治理手段 未来传统银行形式可能不再存在，但银行服务一 定是以连接的思维、共享的方式存在。金融共享的内 2021 年第 1 期 总第 427 期 中国行政管理 CHINESE PUBLIC ADMINISTRATION 在逻辑是使金融及相关生产要素跨界流动，消除壁垒。 金融的共享性表现为以开放的平台，聚集要素资源，赋 能社会。过去银行和客户间多是较单一的存贷款关系， 而今银企间的关系正被重新定义和改写，资源共享、优 势互补、方便快捷、合作共赢。银行可以通过共享方式， 建成统一的智慧乡村综合管理服务平台，引导管理服 务向基层延伸，为农民提供多种多面的业务与服务，构 建线上与线下、网络与实体结合的乡村便民服务体系。 依托电商平台，积极对接农村产业发展需要，主动引进 优质涉农商户进驻平台，协助拓宽农产品销售渠道，助 力农村产业升级。［13］金融机构在实践中自觉、主动地 对标治理的目标与要求，通过先进的科技系统促进党 务、村务、财务等老百姓关心的事务制度化和规范化。 三、作为与作用：乡村治理的金融路径 乡村治理是国家治理的基础，是国家治理体系的 重要组成部分，是党领导社会管理、公共服务及农民组 织动员的有机统一。实现有效治理，从治理方式上看， 就是自治、法治、德治相结合；从治理主体上讲，就是保 障农民物质利益，又实现其民主权利；从治理内容上 讲，就是村务党务、村民事务、便民服务运转有序有效。 金融强化了乡村治理的经济功能，固化了农村社会秩 序的稳定性，促进了农村产业稳步发展。 “乡村治理的新需求，也是金融的新任务。从传统 社会向现代社会的转型，既加深了农民的苦难，也提高 了农民的期望值。”［13］在农村，金融回归以科技、普惠、 共享等特色为内容的新角色，正在把金融特色转换成 新时代乡村治理的新特征，金融的时代属性为乡村治 理提供新方法、新路径。 （一）金融服务中突出农民的主体性，强化农民在 治理中的关键作用 习近平总书记指出，要尊重广大农民意愿，激发广 大农民积极性、主动性、创造性，激活乡村振兴内生动 力，让广大农民在乡村振兴中有更多获得感、幸福感、 ［14］ 安全感。 乡村振兴，关键在人。在健康的社会形态下， 主体越明确，社会越有序；反之，社会成员越是匿名，就 越无序。［15］自治是激发农民的重要方法，是乡村治理 的根本，是村民直接参与乡村治理的主要渠道。 “乡村治理要以农民为核心，紧紧围绕农村人口、 农村发展的需要，注重提高农民的获得感、幸福感、安 全感。”［16］治理的核心在于农村经济发展有效、有序， 农民生产、生活、生态条件的改善。乡村治理困境的深 层原因在于农村社会政治与经济缺乏融合、耦合机制， 没有聚焦治理体系中农民这一关键性要素，未能高效 地把农民发展增收致富需求与农村社会需求有机统 一，没有体现农民对美好生活追求的治理理念。 退役军人返乡就业创业，被征地农民等现代农民、 新型经营主体的出现，将是农村金融发展的主体和最 积极因素，也是农村治理的关键。没有农民的发展进 步，也就没有金融在农村的发展进步，也就没有农村社 69 中国行政管理 CHINESE PUBLIC ADMINISTRATION 治理现代化 会的和谐稳定。治理的过程，是紧紧围绕农民的诉求， 发挥金融资源高效、有效配置，着力解决农民最关心最 直接最现实利益问题的过程；也是加大金融资源供给， 促进农民持续增收、生活美好的过程。富裕后的农民， 一定是农村社会的有效组织者、发动者，是发展乡村产 业、改善乡村面貌、繁荣乡村文化、促进乡村治理的重 要力量， 并在治理中发挥关键积极作用。 实践中，银行通过搭建智慧乡村农村金融综合服 务平台，推动“互联网 + 社区”向农村延伸，提高村级 ［17］ 连接全国一体化在线政务服 综合服务信息化水平， 务平台， 试图更好服务农民， 让信息“多跑路” ，农民“少 跑腿” ，提高群众办事便捷程度，增强群众的认同感、获 得感。金融业通过科技手段和数字发展能力，加大对 农民的信贷投入和保险保障，实现金融资源精准高效 落地。通过产业金融扶持，提供生产、生活、生态全面 金融服务。对农民朋友来说，只有改善生活、增加收入， 才能理顺心气、凝聚民心。抓住治理主体，也就抓准了 治理关键。 山东省莱西市马连庄镇在全市率先探索成立了全 资国有农业平台，通过金融资源的整合，建立“镇农业 公司 + 村集体合作社 + 农户 + 经营主体”的“四方”土 地流转机制，镇级公司通过村集体经济合作社，把农民 分散的土地集中起来统一经营，用市场化手段推进土 地规模流转，流转费采用“二八”分成，村集体占两成， 农民占八成，流转中多出来的沟通岔面积归村集体所 有。目前已累计流转土地 2.3 万多亩，建成规模园区 16 个，引进金银花种植等产业项目 13 个，累计为村集 体增收 360 多万元， 带动农民增收 800 多万元。① （二）突显金融的普惠属性，提升乡村治理理念 习近平总书记指出， “同快速推进的工业化、城镇 化相比，我国农业农村发展步伐还跟不上， ‘一条腿 长、一条腿短’问题比较突出。我国发展最大的不平 衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充 分” 。［18］2018 年中央一号文件强调，普惠金融重点要 放在乡村。金融的普惠性，就是普罗大众获取金融服 务的公平性和可得性，内在逻辑是金融真正成为人们 实现对美好生活向往的“基础设施”和基本资源。农 村需要普惠，农村金融高质量发展就是普惠金融在农 村的落地。 乡村治理不仅是农村社会秩序井然，治安良好，也 不仅是小富即安的自我满足，更重要的是产业发展兴 旺，民生保障和服务有力，推动社会主义核心价值观在 以文明公约、村规民约、家规家训为内容的文化风气习 俗的传导落实，是思想理念的变迁，服务手段的变革， 价值取向的重构。其核心理念是“以人民为中心”，其 出发点和落脚点是为人民谋幸福、谋利益，实现对美好 生活的向往。而在农村发展新金融正是以金融普惠性 服务为核心，以振兴农业、发展农业、富裕农民为己任。 新金融与乡村治理的核心价值趋同，重新审视乡村治 70 理中的金融逻辑，重视发挥金融在治理中的作用，必将 成为乡村治理的新视图。 银行的普惠涉农金融服务创新基于信用逻辑。以 信用为核心的产品服务，成为推动农民加强自我信用 建设的正向激励，有效有力引导农村社会的价值取向， 让农村用户走出关系贷、人情贷的困境，降低金融服务 中的人际成本，让农民的信用自己作主，以自己的信 用，提升金融获得能力。同时，通过银行开发的智慧政 务系统，探索政务数据和银行征信数据融合，打造线上 信用平台，助力政府建设覆盖企业和个人、城市和乡村 的全社会信用体系， 提升银行等金融部门发现、 挖掘、 应 用农村信用的专业能力， 建设诚信社会。当农民一心从 事农业生产经营时， 乡村有效治理就是轻而易举之事。 在实践中，银行依托平台和场景信息，不断推出普 惠产品创新。如“民工惠”金融产品聚焦农民工最迫 切需求，提供高效、全方位融资服务，把原来金融高大 上的服务阳光洒到最需要关爱的社会群体。这一产品 和服务手段，把农民变为了产业工人。依托“智慧乡村” 全景平台，创新基于平台线上多种信贷产品，从产业链 条来架构、丰富助农、惠农、富农金融服务场景。［19］银 行借助科技优势，打通了服务社会底层的小微企业和 农村金融的最后关口。金融丰富了普惠的实践，造福 了一方百姓，也提升了治理理念。获得金融普惠的农 户、农企，又化身成为乡村治理的新生力量。 （三）金融重点服务农村改革，增强治理动力 金融在服务乡村振兴中，应紧扣农村改革这根社 会主线，用改革创新方法，在服务中聚焦社会痛点。农 用地、宅基地和集体经营性建设用地改革，农村集体资 产改革都将在新一轮农村改革发展中激活资源，产生 推动农村社会进步的生产力，也为金融加快构建现代 农业产业体系、生产体系、经营体系提供了重大政策机 遇。农村金融与农村改革相互促进、共同发展，既为金 融参与乡村治理找到了有机的连接和视角，也为乡村 有效治理创造了良好的社会氛围。 创新是改革发展的不竭动力。完善产权制度和要 素市场化配置既是金融在农村发力的重点，也是治理 过程中的难点。金融紧紧围绕激活主体、激活要素、激 活市场，为乡村治理创造良好的经济发展环境，增强治 理活力。如进一步释放土地承包权确权、宅基地（所有 权、资格权、使用权）三权分置功能，强化金融效用，为 建立农村抵押担保长效机制创造条件；围绕农民增收， 为实现农民的工资性收入、生产性收入、财产性收入、 转移性收入创新更多金融产品，提供精准金融服务。 用金融资源兑现《民法典》中确立的农民土地承包经 营权、宅基地使用权权益，让改革与法治的力量助推有 效治理。 ① 资料来源：规划实施协调推进机制办公室 . 乡村振兴战略规 划实施报告（2018-2019 年） ［M］ ，北京：中国农业出版社，2020.121122. 2021 年第 1 期 总第 427 期 治理现代化 农村集体产权制度是农村社会基础制度安排，其 改革是乡村振兴战略重大举措。通过改革，增加农民 财产性收入，维护农民合法权益，发展壮大村级集体经 济。农村集体产权制度改革，目的是增强农村集体经 济的实力。［20］同时将集体资产确权到成员集体，赋予 农民更多财产权利是将集体优越性和个人积极性有机 结合，做实农民的民主权利，保障农民的物质利益， “提 升农民参与基层治理的意识与能力，丰富基层协商民 主的有效实现形式” 。［21］明晰集体组织与集体成员间 的关系，建立农民群众的利益纽带和情感纽带，促进乡 村治理主体权利关系的优化， 是农村进入新时代的一场 深层次变革。关系到对广大农民的组织与发动， 关系到 自治、 法治、 德治相结合的乡村治理体系的健全， 关系到 农村社会的乡村有效治理与社会秩序的有序构建， 这对 进一步巩固农村逐步发展形成以党组织为核心、 集体经 济组织和村民自治组织共同发挥作用的中国特色乡村 治理框架， 提升乡村治理水平具有重要意义。［22］ 农村集体产权制度改革，就是在清产核资的基础 上，通过农村土地股份合作社、服务性合作社等组织形 态，将集体经营性资产以股份或份额的形式量化到本 集体成员，有利于促进乡村治理主体权利关系的优化， 农民的权利义务更加固化，农民作为集体资产所有者、 管理者、受益者的权益得到变现。组织与个人的关系 更加明晰之后，唤醒了广大农民权利意识，提升了农民 参与基层治理的积极性。 （四）金融服务中聚焦集体经济， 夯实治理基础 集体经济组织是金融服务农村市场的巨大蛋糕， 也是当下推动乡村有效治理的重要载体。在全面开展 农村集体资产清产核资、集体成员身份确认、推进集体 经营性资产股份合作制改革中，金融机构应提供全面 服务特别是信贷方面的服务，用金融的优势壮大农村 集体经济组织的优势，维护其特别法人地位和权利，在 推动资源变资产、资金变股金、农民变股东过程提供有 力的金融资源供给，壮大后的农村集体经济组织必定 为乡村的有效治理提供有力的组织保障。 通过金融投入和信贷投放，整合政策资源和社会 其他资源，可以盘活用好集体所有闲置房屋、山林、池 塘水面等资源，发展观光旅游休闲产业、物业租赁经 济、配套服务经济等新业态，借金融之力为农村集体经 济发展开辟新路径，促进集体资源转向集体资产，进而 转变为集体资本，增强集体经济实力，也为村级党组织 发动群众提供了管用的手段和基础。同时，新业态创 造更多就业岗位，增加农民工资性收入，促进农民就地 就近就业。乐业的农民，安居了、心定了，反过来就成 为乡村有效治理的坚定力量。 （五）发挥金融的科技优势， 拓宽治理路径 金融“蓄水池”里的“水”很多， 但实体经济的“田” 却旱涝不均，想要“放水灌溉” ，一不小心又会出现“大 水漫灌” 。如何善治金融之水，健全具有高度适应性、 2021 年第 1 期 总第 427 期 中国行政管理 CHINESE PUBLIC ADMINISTRATION 竞争力、普惠性的现代金融体系，更好地支持服务乡村 振兴，数字技术为我们提供了破题之法。 乡村振兴方兴未艾，金融科技的勃兴发展，赋予金 融服务农村难得机会，也铸造和提升了其专业能力。 5G 时代大数据、云计算等数字技术的应用，打破了传 统金融模式中时间、空间与成本约束，降低了信息整 合、加工、运用的难度，也减少了金融机构经营管理成 本，改变、优化了交易结构和产品定式，实现了金融普 惠性和农村可触达性，为金融促进农村生产、农民生 活、农村建设建立了可持续发展机制。农村有了享受 金融服务的渠道，金融有了在农村发展的空间，也为金 融有效参与乡村治理提供可能。 科技在金融业的广泛应用，是金融业繁荣的具象， 赋予了金融业时代特征。科技的先进性促进了农村金 融服务的精准性、有效性。应用大数据，整合农村农业 相关数据信息，重新构建适用于新型农业经营主体的 风险控制模型，降低金融机构对农村金融服务的风险 水平，提升金融服务效率。新时代服务乡村振兴的金 融新模式，是对金融业底层逻辑的深度建构，是金融行 业与农业产业的深度融合，金融行为与农民生活方式 相互渗透，促进了金融力量与乡村治理有效协同。 科技力量有助于摆脱人为对农村金融的不当干 预，减少传统金融服务中长期存在的道德风险，减少逆 向选择，通过大数据、人工智能，把作为评价客户依据 的非报表化、非标准化的“软信息”进行硬化，发挥“交 易型”信贷技术成本低、效率高的优势，促进农村金融 供给侧改革。金融科技让农民在金融资源的获得中感 受到尊严、公平、便捷。金融科技化、标准化、制度化实 践，规范了农村获取金融资源的秩序，也为提升治理的 科技能力、管理能力创造认知前提和现实基础。此外， 科技进步也为解决当前农村信息不对称、 资信不完整等 问题带来新方法和新方案。银行打通全行不同渠道、 不 同部门的数据壁垒， 实现对涉农小微企业、 家庭农场、 新 型农民等新型农业主体信息的系统整合，同时联通税 务、工商等外部公共信息，以大数据手段精准分析新型 农业主体生产经营、信用状况，为新型农业主体融资有 效增信实现金融商业功能的同时， 也为乡村有效治理提 供多维多层的客观、 定量评价基础。金融在农村的服务 成果和理念慢慢转换成了乡村治理的成果和理念。［23］ 四、结语 让金融活水源源不断流向实体经济最需要的地 方，让金融资源配置公平和有效，是时代的主题与任 务。加快现代农业的发展，实现乡村振兴的重任，金融 承载着历史使命。农村金融需要直达田间地头的引水 渠道，乡村有效治理更需要修建通达便捷的“金融水 利工程”。在乡村治理中，金融服务无处不在，紧密相 连。就如同把一颗糖放进水中，糖看似消失了，其实是 融在水里，最终水变甜了。金融只有融入农村生态中， 金融之花才能在农村大地上生根发芽、开花结果。“金 71 中国行政管理 CHINESE PUBLIC ADMINISTRATION 治理现代化 融服务业是金融界的窗口，也是影响大众最直接的方 面。 ”［24］金融人的使命，不只是用理论去解释农村发 展中的问题，而是要本着专业精神和社会责任感，脚踏 实地解决农村社会的具体问题和普遍矛盾，重塑银行 等金融业的价值观和服务文化，展现金融业和金融人 应有的情怀与担当。金融正成为不断纾解民生痛点， 推动社会发展进步的赋能者，金融的新定义、新理念， 清晰地构划出乡村治理的金融基本逻辑。在未来的乡 村治理中， 金融发挥着无法替代的作用。 ［参考文献］ ［1］杨海莺 . 近年来国内关于构建“三治结合”乡村治 理体系的研究综述［J］. 社会科学动态，2020（5）. ［2］中共中央办公厅、 国务院办公厅印发《关于加强和改 进乡村治理的指导意见》 ［EB/OL］ ， http： //www.gov.cn/ zhengce/2019-06/23/content_5402625.htm ［3］农业部， 国家发改委等 . 乡村振兴战略规划实施报告 （2018-2019） ［M］. 北京： 中国农业出版社， 2020.33. ［4］陈锡文，韩俊 . 乡村振兴制度性供给研究［M］. 北 京： 中国发展出版社， 2019.268. ［5］宋亚平 . 中国三农问题的突破口在哪里？［G］. 三农中国（第 13 辑）. 武汉： 湖北人民出版社 2009. ［6］荆菊 . 互联网金融背景下农村金融转型发展研究 ［J］. 农业经济， 2020（5）. ［7］贺雪峰，仝志辉 . 论村庄社会关联——兼论村庄秩 序的社会基础［J］. 中国社会科学， 2002（3）. ［8］李明林 . 观察中国农村现代化的显微镜——〈中 国农村现代化社会基础研究〉评析［J］. 铜仁学院 学报， 2011（2）. ［9］王立胜 . 中国农村现代化社会基础研究［M］. 北京： 人民出版社， 2009.132. ［10］李慧 . 城乡一体化取向下的我国公共服务改革—— 兼论协同效应在构建城乡统筹的公共服务体系中 的径路［J］. 湖北成人教育学院学报， 2009（3）. ［11］李似鸿 . 农村金融在创新农村社会管理中的作用 研究［M］. 北京：经济管理出版社，2016.168. ［12］余蕊 . 建设银行“普惠金融”战略成效显著［J］. 金融世界，2019（8）. ［13］赵 树 凯 . 农 民 的 政 治［M］. 北 京：商 务 印 书 馆， 2011.13. ［14］刘昆 . 以习近平总书记重要论述为指引 全力支持 做好新时代“三农”工作［J］. 中国财政， 2019（24）. ［15］王膺 . 公共表达和秩序危机［M］. 北京：法律出版 社，2014.44. ［16］张春龙 . 乡村治理需要弄清三个基本问题［N］. 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There are not only the problem of world outlook，but also the problem of methodology.Based on the financial perspective and from practice， this paper tries to sorts out the new methods and ideas in rural governance：Firstly is to re-understand the pain points and blocking points in rural governance from the financial perspective；Secondly is to explore the origin and mission of rural governance，sort out the financial logic in rural governance and answer why financial reform can solve the problems in rural governance；Thirdly is the attributes and characteristics of the financial era provide new methods for rural governance.Focusing on the relationship between finance and rural governance， this paper draws a conclusion that finance is not only a new method to understand rural governance，but also a new way to serve rural governance.Deepening the reform of financial services can better promote the effectiveness of rural governance. ［Keywords］rural governance，financial service，governance system ［Authors］Li Yan is Professor at China Finance and Insurance Law Research Center in Southwest University of Political Science and Law；Wu Min is Research Fellow of head office of China Construction Bank and Doctoral Supervisor at Southwest University of Political Science and Law. Chongqing 401120 72 2021 年第 1 期 总第 427 期